صدور رأی شماره ۱۲۱۵ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
موضوع: ابطال بند ۲ ماده ۲۴ تعرفه ورود به محدوده و حریم شهر سرعین در سال ۱۳۸۴ مصوب شورای اسلامی شهر سرعین
تاریخ دادنامه: ۱۳۹۷/۴/۱۹ شماره دادنامه: ۱۲۱۵ کلاسه پرونده: ۱۲۰۸/۹۴
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: شرکت تفریحی، توریستی و آب درمانی سرعین ایرانیان
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۲ ماده ۲۴ تعرفه ورود به محدوده و حریم شهر سرعین در سال ۱۳۸۴ مصوب شورای اسلامی شهر سرعین
گردش کار: آقای یحیی عیوضی هیأت مدیره و مدیرعامل شرکت تفریحی و توریستی و آب درمانی سرعین ایرانیان به موجب دادخواستی ابطال بند ۲ ماده ۲۴ تعرفه ورود به محدوده و حریم شهر سرعین در سال ۱۳۸۴ مصوب شورای اسلامی شهر سرعین را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«احتراماً شرح دادخواست این است که ششدانگ پلاک ثبتی شماره ۱۰۶ فرعی از ۳۰۹ اصلی واقع در بخش ۳ اردبیل (شهرستان سرعین) متعلق به ستاد اجرایی فرمان حضرت امام (ره) و شرکت تفریحی توریستی و آبدرمانی سرعین ایرانیان بوده که در سال ۱۳۸۴ قسمتی از ملک مزبور به مساحت ۱۸۹۸۰ مترمربع که خارج از محدوده شهر واقع گردیده بود به دلیل افزایش محدوده شهر به داخل محدوده شهر وارد شده و کاربری گردشگری مورد تصویب کمیسیون ماده ۵ قرار گرفته است که شهرداری سرعین به استناد بند ۲ ماده ۲۴ تعرفه عوارض شهرداری سرعین مصوب سـال ۱۳۸۴ به شرح ذیل مبادرت بـه اخذ وجه مبلغ ۱۰/۶۰۰/۰۰۰/۰۰۰ ریال می‌نماید کـه اخذ
وجه در قبال ورود به محدوده شهر و آن هم با تصویب شورای شهر به عنوان عوارض ورود به محدوده و تغییر کاربری و آن هم با فرمول خاص اجحاف در حق ستاد و شرکت بوده و اخذ عوارض غیراز آنچه در قانون تجمیع عوارض آمده عوارض تلقی نمی‌شود و وجاهت قانونی ندارد و با توجه به ارزش افزوده که اخیراً از سوی دولت «امور اقتصاد و دارایی» مطالبه می‌شود وصول وجه دیگر از سوی شهرداری جایگاه قانونی ندارد و خارج از صلاحیت اختیار و وظایف قانونی می‌باشد و در هیچ جای قانون قید نشده که اگر ملکی به محدوده شهر وارد شود و کاربری آن تعیین شود وجهی به شهرداری پرداخت نماید چون تغییر کاربری و ورود به محدوده شهر در صلاحیت کمیسیون ماده ۵ بوده و چنین رخصتی به کمیسیون ماده۵ اعطاء نشده تا این موضوع به شورای شهر یا شهرداریها تفویض گردد.
ثانیاً: با عنایت به وظایف شورای عالی شهرسازی و معماری ایران که در کمیسیون ماده ۵ آن مواد ۲ و ۵ قانون تاسیس شورای مزبور سال ۱۳۵۱ تصریح شده است حاوی ایجاد و مجوز در مورد تفویض اختیارات این مقامات به اشخاص دیگر از جمله شهرداری نمی‌باشد تا شهرداری بتواند در این خصوص و به هر عنوان از بابت ورود به محدوده و تغییر کاربری وجهی دریافت نماید و وضع قواعد آمره مبنی بر سلب مالکیت مشروع و قانونی اشخاص از طریق التزام به پرداخت وجه در مقام ورود به محدوده شهر و تغییر کاربری نمی‌باشد لذا مصوبه که به درخواست شهرداری و شورای شهر صورت گرفته مغایر با اصول اساسی و موارد قانون مدنی در باب اعتبار تسلیط اشخاص به اموال مشروع خود بوده و لزوم رعایت حقوقی آنان می‌باشد و استناد شهرداری به مصوبه سال ۱۳۸۴ و آن هم زمانی که فاقد اعتبار قانونی که زمان اجرای آن یک سال بوده وجه قانونی نداشته و ندارد.
ثالثاً: طبق نظریه مورخ ۱۳۸۰/۴/۲۰ فقهای شورای نگهبان اخذ هرگونه وجه در قبال تغییر کاربری را طی نامه شماره ۸۰/۴۱/۱۷۵۶ خلاف شرع شناخته و همچنین نظریه شماره ۸۴۰ و ۵۶۹ شورای نگهبان وصول هرگونه وجهی از اشخاص باید مستند به قانون باشد و در مانحن‌فیه قانونی وجود ندارد علیهذا اخذ وجه در قبال تغییر کاربری و ورود به محدوده خلاف قانون بوده و مالاً باطل است و با توجه به اصل تسلیط و اینکه جهت شرع مطهر و آیه شریف الناس مسلطون علی اموالهم و با نگرش به اصل تسلیط و رعایت و احترام به حقوق اشخاص و اینکه مصوبه مزبور موجب تضییع حقوق حقه قانونی این ستاد و شرکت گردیده وجه قانونی ندارد.
رابعاً: ضوابط مقرر در تبصره ۴ ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک مصوب سال ۱۳۶۷ در مصوبه ماده تعرفه عوارض محلی سال ۱۳۸۴ مصوب شورای اسلامی شهر سرعین رعایت نشده و به همین دلیل مصوبه مزبور مغایر با قانون می‌باشد.
خامساً: طبق ماده ۵ قانون تأمین شورای عالی شهرسازی و معماری ایران بررسی و تصویب طرحهای تفصیلی شهری و تغییرات آنها در هر استان به وسیله کمیسیون به ریاست استاندار و به عضویت رئیس شورای شهرستان و شهرداری و نمایندگان فرهنگ و آموزش عالی، مسکن و شهرسازی انجام می‌شود و شهرداری تنها از حق پیشنهاد در جهت تغییر کاربری در صلاحیت شهرداری و شورای شهر نیست، شورای مذکور نمی‌تواند مبادرت به وضع قاعده و اخذ عوارض و بهای خدمات کند، تغییر کاربری در ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ پیش‌بینی نشده و مطابق ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، اخذ هرگونه وجه، کالا و خدمات توسط دستگاههای اجرایی به تجویز قانونگذار موکول شده است هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به موجب آراء متعدد و از جمله آراء شماره ۱۹۵۸ ـ ۱۳۹۳/۱۲/۱۱ و ۳۹۱ـ ۱۳۹۴/۴/۶ مصوبات بعضی از شوراهای اسلامی را در خصوص وضع عوارض ورود به محدوده شهر ابطال کرده است، بنابراین مصوبه مذکور مبنی بر اخذ عوارض تغییر کاربری مغایر حکم قانونگذار بوده و از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر سرعین خارج است و با عنایت به بند ۳ ماده ۱ قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی مصوب سال ۱۳۵۳ طرح تفصیلی و هادی و جامع عبارت است از طرحی که بر اساس معیارها و ضوابط کلی طرح جامع شهر و نحوه استفاده از زمینهای شهری در سطح محلات مختلف شهر و موقعیت و مساحت دقیق زمین برای هر یک از آنها تعیین می‌شود و بـه موجب ماده ۵ قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایـران مصوب سـال ۱۳۵۱ و بررسی و تصویب طرحهای تفصیلی هادی شهر و تغییرات آنها در هر استان به کمیسیون خاص محول شده نظر به وظایف شورای اسلامی شهر به شرح مقرر در شقوق ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ و عدم صلاحیت شورای اسلامی شهر در تغییر کاربری املاک و ورود به محدوده شهر و ضوابط در این رابطه تعرفه شماره بند ۲ ماده ۲۴ تعرفه عوارض ورود به محدوده و حریم شهر سرعین سال ۱۳۸۴ مصوبه شورای اسلامی شهر سرعین در خصوص تعیین عوارض ورود به محدوده شهر خارج از حدود اختیارات قانونی می‌باشد. علیهذا با عنایت به موارد مطروحه فوق تقاضای ابطال مصوبه فوق الذکر از محضر دیوان مورد استدعاست.»
متن تعرفه در قسمت مورد اعتراض به قرار زیر است:
ماده ۲۴
عوارض ورود به محدوده و حریم شهر:
۱ـ ….
«۲ـ در رابطه با عرصه:
اراضی ورود به محدوده شهر اراضی واقع در محدوده شهر که برای آنها تقاضای تغییر کاربری و یا تفکیک به صورت مسکونی و تجاری، محله‌ای می‌شود در صورت موافقت مراجع ذیربط عوارض سهم خدمات شهری به شرح زیر تأیید و تثبیت می‌شود:
الف ـ در رابطه با اراضی بایر بالای ۱۰۰۰ مترمربع و مزروعی با هر مساحتی معادل ۵۵ % عرصه (قیمت روز زمین) زیر هزار مترمربع معادل ۴۰ % عرصه (قیمت روز زمین)
ب ـ در رابطه با باغات معادل ۷۳ % عرصه (قیمت روز زمین)
تبصره۱ـ در اجرای تبصره ۴ ماده واحده در خصوص تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی سهم شهرداری حدوداً نصف ۲۰ درصد از سهم مالک در نظر گرفته شده و به درصدهای سهم خدمات شهری اضافه گردیده است و هر یک از درصد مندرج در بند (الف) فوق الذکر معادل بندهای سه گانه ذیل‌اند:
الف ـ دستورالعمل ماده ۱۴ زمین شهری
ب ـ تبصره ۴ ماده واحده در خصوص تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی
ج ـ دستورالعمل سهم خدمات شهری مصوب شورای عالی شهرسازی است.
تبصره۲:
۱ـ این سهم به اراضی تعلق می‌گیرد که زمین به قطعات مسکونی و آپارتمان تفکیک شوند.
۲ـ چنانچه از این زمینها برای استفاده غیرمسکونی (طبق کاربری مربوطه و پروانه ساختمانی مورد درخواست) به عمل آید، عوارض این اراضی به عنوان سهم خدمات شهری معادل ۵۰% سهم خدمات شهری اراضی مسکونی موضوع بند (الف) فوق الذکر تعیین می‌شود.
۳ـ املاکی که اعیانی بدون پروانه ساختمانی آنها توسط کمیسیونهای ماده ۱۰۰ و یا ۹۹ ابقاء می‌گردند، مشمول این ماده نیز هستند.»
در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیأت عمومی برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه شماره ۹۵/۰۲/۱۱۶ ـ ۱۳۹۵/۱۲/۳ اعلام کرده است که:
«ریاست محترم دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام و دعای خیر احتراماً عطف به اخطاریه شماره ۱۲۰۸/۹۵ ـ ۱۳۹۵/۱۱/۵ در خصوص پرونده شماره ۹۵۰۹۹۸۰۹۰۵۸۰۰۰۰۰۷۶۶ در رابطه با بیان حکم شرعی و خلاف شرع بودن مصوبه شورای شهر سرعین بند ۲ ماده ۲۴ تعرفه عوارض ورود به محدوده و حریم شهر سرعین مصوب سال ۱۳۸۴ لایحه دفاعیه جهت امعان نظر به
شرح آتی الذکر به استحضار عالی می‌رساند:
اولاً: نظر بر اینکه وصول هرگونه وجهی از اشخاص باید مستند به قانون باشد که در مانحن‌فیه قانون برای اعمال ماده ۲۴ بند ۲ و اخذ وجوه و یا زمین از شهروندان وجود ندارد و مصوبه مزبور مغایر با ماده ۲۲ و ۷۰ قانون نیست و مواد ۳۰، ۳۱، ۲۵، ۳۸، ۱۴۳، ۱۴۴ و مواد ۲۰۹ و ۲۲ قانون مدنی و مغایر با اصول ۴، ۲۲، ۳۱، ۴۶، ۴۷ و همچنین بند ۱۲ اصل ۳ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران است.
ثانیاً: نظریه شماره ۸۷/۲۱/۵۶۲۱ ـ ۱۳۷۸/۸/۱۳ شورای نگهبان مشعر داشته اخذ هرگونه وجهی چنانچه استناد قانونی نداشته باشد خلاف شرع تلقی شده و نیز نظریه ۸۰/۲۱/۱۷۵۶ ـ ۱۳۸۰/۴/۲۱ شورای نگهبان نیز اشعار داشته چنانچه صاحبان زمین رأساً متقاضی استفاده از مزایای ورود به محدوده توسعه و عمران شهر نباشند گرفتن هرگونه وجه را خلاف شرع دانسته و این که مسئولیت قانونی کمیسیون موضوع ماده ۵ قانون شورای عالی شهرسازی و معماری بررسی و تصویب طرحهای تفصیلی شهری و تغییرات آنها در محدوده تعریف طرح تفصیلی و هادی بوده و کمیسیونهای مربوطه و تنظیم طرح جامع قانوناً حق ندارند مراجعه‌کنندگان را ملزم به پرداخت وجهی در حق شهرداری نمایند و باتوجه به وظایف شورای عالی شهرسازی و معماری در کمیسیون ماده ۵ آن و مواد ۲ و ۵ قانون تاسیس مزبور مصوب سال ۱۳۵۱ تصریح شده حاوی ایجاد مجوز در مورد تفویض اختیارات این مقامات به اشخاص دیگر از جمله شهرداری و شورای شهر نمی‌باشد تا شورا بتواند در این خصوص وجهی به عنوان عوارض ورود به محدوده دریافت نماید وضع قواعد آمره مبنی بر سلب مالکیت مشروع و قانونی اشخاص از طریق التزام آن به پرداخت وجه یا بلاعوض در مقام ورود به محدوده نمی‌باشد مع الوصف مصوبه شورای شهر سرعین مغایر با اصل قانونی اساسی و مواد قانون مدنی می‌باشد.
ثالثاً: اقدامات شهرداری سرعین و شورای شهر مغایر نص صریح قانون می‌باشد و معالاً باطل است و با توجه به اصل تسلیط و اینکه حسب شرع مطهر و آیه شریفه الناس مسلطون علی اموالهم و مواد ۳۰ و ۳۱ قانون مدنی که هر مالکی نسبت به مایملک خود همه گونه تصرف و انتفاع را دارد و هیچ مالی را از تصرف صاحبان آن نمی‌توان بیرون کرد مگر به حکم قانون و در این خصوص مصوبات شورای شهر سرعین و اقدامات شهرداری درخصوص اخذ زمین وجاهت قانونی ندارد.
رابعاً: بند ۴ ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها مصوب سال ۱۳۶۷ و ضوابط‌های مقرر در قانون مارالذکر در تصویب بند ۲ ماده ۲۴ تعرفه عوارض ورود به محدوده و حریم شهر سرعین در مصوبه شورای شهر سرعین سال ۱۳۸۴ رعایت نشده است.
علیهذا با توجه به موارد معنونه و با عنایت به شکواییه تقدیمی نظر به اینکه مصوبه شورای شهر سرعین و اقدامات شهرداری سرعین مخالف قوانین می‌باشد تقاضای ابطال آن از محضر هیأت عمومی دیوان با توجه به آراء متعددی که در هیأت عمومی دیوان در این خصوص دال بر ابطال آن در شهرهای مختلف صادر شده از جمله آراء شماره ۱۹۵۸ ـ ۱۳۹۳/۱۲/۱۱ و ۳۹۱ـ ۱۳۹۴/۴/۶ و … مورد استدعاست.»
شاکی پیرو اخطاریه رفع نقص به شماره ۹۵/۰۲/۱۱۶ ـ ۱۳۹۵/۱۲/۳ به موجب لایحه شماره ۹۶/۰۲/۱۳۲ ـ ۱۳۹۶/۱/۳۰ اعلام کرده است که:
«این شرکت ادعایی از حیث خلاف شرع بودن مورد شکایت ندارد علیهذا با عنایت به شکواییه تقدیمی نظر به اینکه مصوبه شورای شهر سرعین و اقدامات شهرداری سرعین مخالف قوانین می‌باشد تقاضای ابطال آن از محضر هیأت عمومی دیوان با توجه به آراء متعددی که در هیأت عمومی دیوان در این خصوص دال بر ابطال آن در شهرهای مختلف صادر شده از جمله آراء شماره ۱۹۵۸ ـ ۱۳۹۳/۱۲/۱۱ و شماره ۳۹۱ـ ۱۳۹۴/۴/۶ و… مورد استدعاست.»
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر سرعین به موجب لایحه شماره ۹۶/۱۴۷۹ ـ ۱۳۹۶/۱۲/۲۶ توضیح داده است که:
«احتراماً عطف به نامه شماره ۴۳/ش/۹۶ در خصوص دادخواست شرکت تفریحی توریستی و آبدرمانی سرعین ایرانیان نسبت به خواسته ابطال بند ۲ ماده ۲۴ تعرفه عوارض در رابطه با عرصه مصوب ۱۳۸۴ مواردی را به استحضار عالی می‌رساند.
۱ـ همان طور که مستحضرید ماهیت حقوقی شهرداریها به عنوان یک مؤسسه عمومی غیردولتی بوده و به صورت خودگردان از طریق درآمد محلی اداره می‌شود و شهرداری سرعین عوارضی وفق تبصره ۱ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده، تحت عنوان بهای خدمات و عوارض محلی در بهمن ماه هر سال پس از طی مراحل قانونی به شورای اسلامی شهر پیشنهاد و پس از تصویب شورای اسلامی شهر سرعین و تأیید فرمانداری که از طرف وزارت کشور به فرمانداریها تفویض شده است اقدام به اخذ عوارض می‌نماید.
۲ـ مساحت کل عرصه مجتمع تفریحی و توریستی و آبدرمانی سرعین ایرانیان مقدار ۲۱۵۳۷۲ مترمربع می‌باشد که مقدار ۱۸۹۸۰ مترمربع در داخل محدوده با کاربری اداری و مابقی به مساحت ۱۹۶۳۹۲ مترمربع در خارج از محدوده قانونی شهر و داخل حریم و شهرداری با نظر کمیسیون ماده ۵ پروانه ساختمانی به کل مجموعه صادر نموده است می‌باشد. عوارض ورود به محدوده برابر لایحه عوارض سال ۱۳۸۴ وفق بند ۲ ماده ۲۴ لایحه عوارض ۵۵% (عرصه) قیمت زمین به متراژ ۱۰۸۰۱۵/۶ سهم شهرداری از متراژ ۱۹۶۳۹۲ مترمربع و عوارض تغییر کاربری اداری ۲۰% عرصه به مقدار ۳۷۹۶ مترمربع خواهد بود که می‌باید به شهرداری تحویل و یا قیمت آن پرداخت می‌گردید که تا به حال تحویل و پرداخت نگردیده است. موضوع در کمیسیون ماده ۷۷ مطرح و مقرر گردید سهم شهرداری به کارشناس رسمی دادگستری ارجاع و نتیجه آن مجدداً در کمیسیون مطرح گردد که موضوع به کارشناس رسمی دادگستری ارجاع و نظریه کارشناسی به شرکت ابلاغ و اعتراضی ننمودند و مبلغ ۱۰/۶۰۰/۰۰۰/۰۰۰ ریال ارزیابی گردید و کمیسیون ماده۷۷ حسب وظیفه قانونی نسبت به صدور حکم وفق نظریه کارشناسی اقدام نموده است و باید شرکت تفریحی و توریستی ایرانیان در وجه شهرداری سرعین پرداخت نماید.
۳ـ با توجه به اینکه پروانه ساختمانی در سال ۱۳۸۴ به شرکت تفریحی توریستی ایرانیان صادر شده است شهرداری سرعین نیز برابر همان سال وفق قوانین و مقررات و لایحه عوارض مصوب پس از طی مراحل قانونی اقدام نموده است و اعضای کمیسیون ماده ۷۷ برابر سال ۱۳۸۴ و نظریه کارشناس رسمی دادگستری حکم صادر نموده است.
۴ـ باتوجه به اینکه کاربری قسمتی از ملک شرکت تفریحی توریستی به مساحت ۱۸۹۸۰ مترمربع به صورت کاربری اداری می‌باشد و سهم شهرداری وفق لایحه عوارض مصوب مشخص و کاربری ملک به کاربری خاص توریستی یعنی کاربری مجاز تغییر کاربری یافته است اخذ عوارض تغییر کاربری وفق رأی کمیسیون ماده ۷۷ کاملاً قانونی و وجاهت قانونی دارد و کلیه عملیات شهرداری برابر مقررات قانونی می‌باشد، علیهذا باعنایت به مراتب فوق تقاضای رسیدگی و صدور حکم مبنی بر تأیید احکام ماده ۷۷ و الزام شرکت به پرداخت سهم شهرداری از محضر ریاست مورد استدعاست در ضمن کلیه مدارک و مستندات و خواسته آن دبیرخانه به پیوست می‌باشد.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۷/۴/۱۹ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
مطابق تبصره ۴ ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها مصوب سال ۱۳۶۷، عوارض ورود به محدوده حداکثر تا ۲۰ درصد اراضی قابل وصول می‌باشد ولی در مصوبه مورد اعتراض برای ورود به محدوده و تغییر کاربری اراضی بیش از ۲۰ درصد وصول خواهد شد. در نتیجه بند ۲ ماده ۲۴ تعرفه ورود به محدوده و حریم شهر سرعین مصوب شورای اسلامی سرعین مغایر قانون مذکور است و به استناد بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی
منبع سایت صلح
ثبت دیدگاه