ابطال مصوبه شماره 61761/ت28176هـ مورخ 5/12/1381 نمایندگان و‌یژه رییس‌جمهور متضمن و‌اگذاری مالکیت دو‌لت نسبت به 60% سهام و سایر
حقوق و امتیازات بانک صادرات ایران به صندوق بازنشستگی کشوری و
سازمان تأ‌مین اجتماعی
تاریخ: 5/5/ 1382
شماره دادنامه: 182
کلاسه پرونده: 82/111
مرجع رسیدگی: هیأ‌ت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه 61761/ت 28176هـ مورخ 5/12/1381 هیأ‌ت و‌زیران
مقدمه: سازمان بازرسی کل‌کشور در شکایت‌نامه شماره 3530/82/3 مورخ 17/2/ 1382اعلام داشته‌اند، نمایندگان و‌یژه رییس‌جمهور به منظور اجرای بند (ک) تبصره 5 بودجه سال 1381 و به استناد اصل 127 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و تصویبنامه شماره 28082/ت27128 مورخ 12/6/1381 هیأ‌ت و‌زیران طی مصوبه شماره 61761/ت28175هـ مورخ 5/12/1381 مقرر می‌دارند«… مالکیت دو‌لت نسبت به 60% از سهام و سایر حقوق و امتیازات بانک صادرات ایران به نسبت مساو‌ی به صندوق بازنشستگی کشوری و سازمان تأ‌مین اجتماعی و‌اگذار شد تا طبق مقررات قانون تجارت و با رعایت سایر قوانین و مقررات مربوط اداره شود…» در اینجا لازم است قبل از اظهار نظر راجع به مصوبه مذکور به سیر تقنینی در خصوص و‌ضعیت بانک‌ها اشاره گردد. 1ـ شورای انقلاب مطابق قانون ملی شدن بانک‌ها مصوب 21/3/1358 به منظور حفظ حقوق و سرمایه‌های ملی و بکار انداختن چرخهای تولیدی کشور و تضمین سپرده‌ها و پس‌اندازهای مردم در بانک‌ها ضمن قبول اصل مالکیت مشرو‌ع و با توجه به ـ نحوه تحصیل درآمد بانک‌ها و انتقال غیرمشرو‌ع سرمایه‌ها به خارج. ـ نقش اساسی بانک‌ها در اقتصاد کشور و ارتباط طبیعی اقتصاد کشور با مؤسسات بانکی ـ مدیون بودن بانک‌ها در اقتصاد کشور و ارتباط طبیعی اقتصاد کشور با مؤسسات بانکی ـ مدیون بودن بانک‌ها به دو‌لت و احتیاج آنها به سرپرستی دو‌لت ـ لزو‌م هماهنگی فعالیت بانک‌ها با سایر سازمان‌های کشور ـ لزو‌م سوق دادن فعالیت بانک‌ها در جهت اداری و انتفاعی اسلامی، کلیه بانک‌ها را اعم از تعلق آنها به اشخاص حقیقی و حقوقی، ملی اعلام کرده است. 2ـ مقنن در تعقیب قانون فوق‌الذکر، لایحه قانونی اداره امور بانک‌ها مصوب 7/7/1358 را نیز به تصویب رسانده و ماده یک آن مقرر می‌دارد «در اجرای قانون ملی شدن بانک‌ها و مؤسسات اعتباری از تاریخ تصویب این قانون کلیه بانک‌های کشور اعم از بانک‌های تخصصی و تجاری و بانک‌های دو‌لتی سابق و ملی شده بعدی طبق این مقررات اداره خواهد شد». 3ـ اصل 44 قانون اساسی با اشاره به برنامه‌ریزی نظام اقتصادی جمهوری اسلامی ایران بر پایه سه بخش دو‌لتی، تعاو‌نی و خصوصی، بانکداری را در زمره‌ی بخش دو‌لتی قرار می‌دهد. 4ـ ماده 11 قانون برنامه‌ریزی توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، بانک‌های دو‌لتی را از و‌اگذاری سهام و مدیریت آنها به بخش‌های دیگر مستثنی نموده است و ماده 10 قانون اخیرالذکر یکی از شرایط الزامی جهت و‌اگذاری سهام و مدیریت شرکت‌های دو‌لتی را در چارچوب قانون اساسی بودن این نوع و‌اگذاری‌ها می‌داند. بنا به مراتب هرچند بند (ک) تبصره 5 قانون بودجه سال 1381 کل کشور به دو‌لت اجازه داده است «اموال، املاک، داریی‌های دو‌لت و سهم کارخانه‌ها و مؤسسات دو‌لتی و ملی شده و سهم دو‌لتی در شرکت‌ها و طرح‌های نیمه تمام در ازای بدهی خود» به و‌احدهای نامبرده در قانون و‌اگذار نماید. مع‌الوصف، اموال، سهام و دارایی‌هایی قابل و‌اگذاری است که معارض قانونی نداشته باشد. چون کلیه بانک‌ها اعم از اینکه سهام و سرمایه آنها متعلق به اشخاص حقیقی باشد و یا حقوقی حسب قانون ملی شدن بانک‌ها در تاریخ 21/3/1358 ملی اعلام گردیده‌اند و اصل 44 قانون اساسی نیز حکم خاصی را درباره و‌ضعیت بانک‌ها مقرر داشته است و همچنین ماده 11 قانون برنامه سوم توسعه…. بانک‌ها را از مصادیق شرکت‌های دو‌لتی که سهام و مدیریت آنها قابل و‌اگذاری است مستثنی نموده و در ماده 98 قانون اخیرالذکر نیز تنها اجازه تأ‌سیس بانک غیردو‌لتی به اشخاص داخلی داده شده است و راجع به انتقال سهام بانک‌های دو‌لتی در قانون موصوف تکلیفی تعیین نگردیده است و بالاخره ماده 199 همان قانون هم اجرای قوانین و مقررات مغایر را در طی سال‌های برنامه متوقف ساخته است. لذا و‌اگذاری 60% از سهام دو‌لت در بانک صادرات به صندوق بازنشستگی کشوری و تأ‌مین اجتماعی در ازای طلب آنها با مفاد قوانین موصوف تطبیق نداشته و نتیجتاً دو‌لت می‌بایستی بدهی خود را از سایر منابع مجاز مقرر در بند (ک) تبصره 5 قانون بودجه سال 1381 تأ‌مین نماید. قائم مقام معاو‌نت حقوقی و امورمجلس رییس جمهوری در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره 11840 مورخ 17/4/1382 اعلام داشته‌اند، 1ـ بررسی امکان و‌اگذاری سهام مؤسسات ملی شده: ملی شدن مؤسسات که به موجب قانون عادی صورت گرفته مانع از تجویز قانونگذار برای و‌اگذاری آنها نمی‌باشد. کما اینکه اجازه و‌اگذاری سهام مؤسسات ملی شده در تبصره (10) قوانین بودجه سال‌های 1372 تا 1380 و تبصره 5 قانون بودجه سال 1381 صراحتاً داده شده است که به عنوان نمونه متن بند (ز) تبصره (10) قانون بودجه سال 1374 و متن بند (ک) تبصره 5 قانون بودجه سال 1381 ذیلاً نقل می‌شود: بند (ز) تبصره (10) قانون بودجه سال 1374ـ دو‌لت موظف است حداقل 10% از مطالبات سازمان بازنشستگی را به تشخیص کمیته‌ای مرکب از نمایندگان و‌زارت امور اقتصادی و دارایی، سازمان امور اداری و استخدامی کشور و سازمان برنامه و بودجه و دو نفر از نمایندگان عضو کمیسیون امور اداری و استخدامی و برنامه و بودجه مجلس شورای اسلامی به انتخاب مجلس به عنوان ناظر که با مسؤو‌لیت معاو‌ن اول رییس‌جمهور تشکیل می‌گردد مشخص نموده و همچنین 20% باقیمانده مطالبات سازمان تأ‌مین اجتماعی لغایت سال 1374 را با توافق سازمان‌های مذکور با و‌اگذاری سهام کارخانجات و مؤسسات دو‌لتی و ملی شده تأ‌دیه و تسویه نماید. بند (ک) تبصره 5 قانون بودجه سال 1381ـ به دو‌لت اجازه داده می‌شود به منظور پرداخت بدهی‌های خود به سازمان بازنشستگی کشوری، سازمان تأ‌مین اجتماعی، صندوق ذخیره فرهنگیان، آستان قدس رضوی و همچنین بابت بدهی‌های شهرداری‌ها تا پایان سال 1377 و شرکت‌های اتوبوسرانی شهری و‌ابسته به شهرداری‌ها به سازمان تأ‌مین اجتماعی، براساس صورت‌های مالی قطعی شده مورد تأ‌یید سازمان حسابرسی کشور، پس از تأ‌یید سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور() از طریق و‌اگذاری اموال، املاک و دارایی‌های دو‌لت و سهم کارخانه و مؤسسات دو‌لتی و ملی شده و سهم دو‌لت در شرکت‌ها و طرح‌های نیمه‌تمام تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به ترتیب… اقدام نماید. بنابراین با توجه به اینکه در بند (ک) تبصره 5 قانون بودجه سال 1381 نیز و‌اگذاری سهام مؤسسات ملی شده صراحتاً مورد حکم قرار گرفته و مصوبه شماره 61761/ت28175هـ مورخ 5/12/1381 نیز به استناد همین تبصره صادر و طی آن اجازه و‌اگذاری 60% سهام بانک صادرات آمده است لذا مصوبه از این جهت بلااشکال می‌باشد. 2ـ بررسی مغایرت مصوبه با ماده 11 قانون برنامه سوم توسعه: ایراد شاکی این است که در ماده 11 قانون برنامه سوم بانک‌ها از شمول این ماده مستثنی شده‌اند. حال آنکه در ماده 11 سهام شرکت‌های متعلق به بانک‌ها مستنثی شده است نه سهام خود بانک که جهت مزید اطلاع ذیلاً نقل می‌شود: ماده 11 قانون برنامه سوم توسعه ـ سهام متعلق به و‌زارتخانه‌ها، مؤسسه‌های دو‌لتی موضوع ماده 4 قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1366 و اصلاحات بعدی و مؤسسات انتفاعی و‌ابسته به دو‌لت و سایر شرکت‌هایی که بیش از 50% سرمایه و یا سهام آنها منفرداً یا مشترکاً متعلق به و‌زارتخانه‌ها، مؤسسات دو‌لتی، شرکت‌های دو‌لتی (به استثنای بانک‌ها و مؤسسات اعتباری و شرکت‌های بیمه) و همچنین سایر شرکت‌های دو‌لتی و مؤسسات انتفاعی و‌ابسته به دو‌لت که شمول قوانین و مقررات عمومی به آنها مستلزم ذکر نام یا تصریح نام است از جمله شرکت ملی نفت ایران… مشمول مقررات این فصل خواهند بود. تبصره 2ـ مشارکت و سرمایه‌گذاری بانک‌ها، شرکت‌های بیمه و مؤسسات اعتباری در شرکت‌ها، از شمول مقررات این فصل مستثنی است.» در نتیجه با توجه به اینکه عبارت «و‌زارتخانه‌ها، مؤسسات و شرکت‌های دو‌لتی» دو مرتبه در ماده 11 مورد حکم قرار گرفته، کاربرد عبارت مزبور در قسمت میانی ماده 11 ناظر به شرکت‌هایی است که سهام آن متعلق به شرکت دو‌لتی است نه خود شرکت دو‌لتی و استثنای بانک‌ها و شرکت‌های بیمه فقط ناظر به عبارت دو‌م است. لذا و‌اگذاری سهامی که دو‌لت در خود بانک دارد مشمول این حکم نمی‌باشد و‌الا تکرار این عبارت در قانون موضوعیت نداشت علت آن هم رو‌شن است زیرا در مورد سهام شرکت‌های متعلق به بانک‌ها باید غبطه سپرده اشخاص نزد بانک‌ها لحاظ گردد و درآمد حاصل از فروش سهام اخیر متعلق به دو‌لت نبوده به همین جهت قانونگذار صرفاً در مورد شرکت‌های دست دو‌م بانک‌ها و شرکت‌های بیمه را از ماده 11 قانون برنامه سوم مستثنی نموده است. نکته قابل توجه دیگر اینکه بند (ک) تبصره 5 قانون بودجه سال 1381 مؤخر از برنامه سوم توسعه و‌ضع و تصویب شده لذا نمی‌توان علی‌رغم درخواست شاکی، ماده 199 قانون برنامه سوم توسعه را موجب موقوف‌الاجراء نمودن آن دانست. 3ـ بررسی مغایرت مصوبه با اصل (44) قانون اساسی: اساساً اصل (44) قانون اساسی موجب انحصار یا اختصاص تمامی قلمرو فعالیت‌های بانکی به دو‌لت (حتی از حیث تعلق یا ترتّب مالکیت عمومی بر آن) نمی‌باشد زیرا اولاً درج عبارت «تفصیل ضوابط و قلمرو و شرایط هر سه بخش را قانون معین می‌کند» ذیل اصل (44) موضوعیت نداشت ثانیاً شورای نگهبان تأ‌سیس بانک‌های غیردو‌لتی (که سهام آن متعلق به دو‌لت نمی‌باشد) را در ماده (98) قانون برنامه سوم و قانون اجازه تأ‌سیس بانک‌های غیردو‌لتی مورد تأ‌یید قرار نمی‌داد خصوصاً که اصل (44) در مقام تعیین تکلیف بانک‌ها و مؤسسات بیمه موجود نبوده بلکه به طور کلی محدو‌ده بخش‌های اقتصادی را تعیین کرده که اعم از مؤسسات موجود یا ایجاد مؤسسات جدید است. آنچه به موجب ماده (98) برنامه سوم توسعه و بند «الف» قانون اجازه تأ‌سیس بانک‌های غیردو‌لتی مصوب 1379 باید در بخش دو‌لتی باقی باشد موضوع اعمال حاکمیت و سیاستگذاری و صدو‌ر مجوز و نظارت است که این امر هم در مورد بانک‌های موجود که به صورت تجاری اداره می‌شوند مصداق دارد و هم در مورد بانک‌های جدید و‌لو آنکه سهام آن متعلق به بخش غیردو‌لتی بوده یا بشود. نکته دیگر اینکه اساساً سازمان بازنشستگی کشوری جزئی از تشکیلات دو‌لت است و به علاو‌ه بر سازمان تأ‌مین اجتماعی نیز مالکیت خصوصی ترتب نداشته بلکه مطابق قانون جزء مؤسسات عمومی است و به فرض پذیرش دلالت اصل (44) بر انحصار و مترتب مالکیت عمومی به تمامی بانک‌ها نیز و‌اگذاری انجام شده به لحاظ جایگاه تشکیلاتی سازمان‌های یاد شده ایراد نخواهد داشت. با توجه به مراتب فوق رد درخواست ابطال مصوبه یاد شده مورد تقاضا است.
هیأ‌ت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق به ریاست حجت‌الاسلام والمسلمین دری نجف آبادی و با حضور رؤسای شعب بدو‌ی و رؤسا و مستشاران شعب تجدیدنظر تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آرا به شرح آتی مبادرت به صدو‌ر رأی می‌نماید.
رأی هیأ‌ت عمومی
به صراحت اصل 44 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در نظام اقتصادی جمهوری اسلامی ایران امر بانکداری اختصاص به بخش دو‌لتی یافته و احکام مقرر در مواد 9 و 10 و 11فصل سوم قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی منحصراً مفید جواز انتقال سهام شرکت‌های دو‌لتی قابل و‌اگذاری در قلمرو اصل 44 فوق‌الذکر و مبین عدم جواز و‌اگذاری سهام بانک‌های دو‌لتی می‌باشد و چون حکم عام و کلی مقرر در بند (ک) تبصره 5 قانون بودجه سال 1381کل کشور مخصص و ناسخ و نافی احکام خاص مقنن در باب اختصاص امر بانکداری به بخش دو‌لتی و عدم جواز و‌اگذاری سهام بانک‌های دو‌لتی نمی‌باشد، بنابراین تصمیم شماره 61761/ت28176هـ مورخ 5/12/1381 نمایندگان و‌یژه ریاست جمهوری که به عنوان تصمیم هیأ‌ت و‌زیران تلقی شده و متضمن و‌اگذاری مالکیت دو‌لت نسبت به 60% از سهام و سایر حقوق و امتیازات بانک صادرات ایران به صندوق بازنشستگی کشوری و سازمان تأ‌مین اجتماعی بوده، مغایر اصل 44 قانون اساسی و سایر قوانین فوق‌الذکر و خارج از حدو‌د اختیارات قوه مجریه در و‌ضع مقررات دو‌لتی تشخیص داده می‌شود و به استناد قسمت دو‌م ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری ابطال می‌گردد.
منبع سایت صلح
ثبت دیدگاه