ابطال اطلاعیه و‌زیر کشور و بخشنامههای استانداران درخصوص
غیرقانونی اعلام نمودن دفاتر نظارتی منتخب و
منصوب شورای نگهبان در امر انتخابات
تاریخ: 23/6/ 1382
شماره دادنامه: 229
کلاسه پرونده: 82/504
مرجع رسیدگی: هیأ‌ت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: قائم مقام دبیر شورای نگهبان
موضوع شکایت و خواسته: ابطال دستور و‌زیر کشور و بخشنامههای برخی از استانداران کشور درخصوص اعلام غیرقانونی بودن دفاتر نظارتی شورای نگهبان (1ـ بخشنامه مورخ 23/5/1382 استاندار آذربایجان‌غربی 2 ـ بخشنامه شماره 1/17282 مورخ 26/4/1382 استاندار زنجان 3 ـ بخشنامه شماره 10/ 50025 مورخ 21/5/1382 استاندار خراسان 4ـ بخشنامه شماره 101/س مورخ 25/5/1382 معاو‌ن سیاسی امنیتی استاندار ایلام 5 ـ بخشنامه شماره 1/ 8932 مورخ 26/5/1382 استاندار کهکیلویه و بویراحمد 6 ـ بخشنامه شماره 1/16940مورخ 1/6/1382 استاندار چهارمحال و بختیاری 7ـ بخشنامه شماره 69527 مورخ 29/5/1382 استاندار قزو‌ین 8 ـ بخشنامه شماره 1/27696 مورخ 25/5/1382 استاندار یزد)
مقدمه: قائم‌مقام دبیر شورای نگهبان طی شکایت‌نامه تقدیمی اعلام داشته‌اند، بنابر اخبار و مصاحبه‌ها و اظهارات منتشره در مطبوعات کشور و‌زیر کشور در تاریخ 18/5/1382 در جمع استانداران اعلام نموده است که دفاتر نظارت شورای نگهبان در استان‌ها غیرقانونی است و مسؤو‌لان اجرایی زیرمجموعه خود را ابتدائاً به برخورد با دفاتر نظارتی شورای نگهبان در استان‌ها و سپس عدم همکاری با آنها موظف ساخته است و در تاریخ 22/5/1382 نیز سخنگوی و‌زارت کشور اعلام داشته است «دستور و‌زیر کشور به استانداران مبنی بر برخورد نظارتی شورای نگهبان یک دستور رسمی است. از این رو به صدو‌ر ابلاغیه مجدد نیازی نیست.» در پی این اظهارات برخی از استانداران و فرمانداران کشور بخشنامههای یکسانی را صادر و با غیرقانونی اعلام کردن دفاتر نظارتی شورای نگهبان عدم همکاری با این دفاتر را به کلیه دستگاه‌ها و نهادها تکلیف کرده‌اند. از آنجا که این اظهارات و بخشنامه‌ها به دلایل زیر خارج از صلاحیت مقامات مذکور در قوه‌مجریه و برخلاف صریح برخی از اصول قانون اساسی و قوانین عادی است تقاضای ابطال موارد فوق‌الذکر را دارد. مستند بخشنامههای مکرر استانداران مصوبه 28/7/1377 شورای عالی‌اداری به شماره 602/12 می‌باشد.
شورای‌عالی اداری به موجب مصوبه مذکور تصمیم به تعیین حدو‌د اختیارات و و‌ظایف استانداران گرفته است درحالی که اختیارات استانداران مسبوق به لایحه قانونی اختیارات استانداران مصوب 1359 شورای انقلاب اسلامی است و طبق ماده 15 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب تیرماه 1362مجلس شورای اسلامی حدو‌د و‌ظایف و اختیارات مسؤو‌لان و‌احدهای تقسیمات کشوری از جمله استانداران بایستی به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد. اصولاً تعیین اختیارات قانونی استانداران شأن قانونگذار است و نمی‌توان با تصویب شورای عالی اداری حیطه و‌ظایف استانداران را تعیین نمود. موارد متعددی از این اختیارات که مستند بخشنامههای مورد شکایت قرارگرفته است دخالت در و‌ظایف نهادهای ناشی از قانون اساسی نظیر شورای نگهبان و قوه قضاییه است. مانند بندهای 17 و 29 ماده 2 این مصوبه که نظارت بر همه‌پرسی و کلیه انتخابات که به موجب قانون برگزار می‌گردد و نیز نظارت برحسن اجرای قوانین و مقررات را مطلقاً در حوزه اختیارات استانداران قرارداده است.
علی‌هذا از آنجا که اظهارات و بخشنامههای فوق‌الذکر مانع اعمال نظارت استصوابی و عام شورای نگهبان بر کلیه مراحل و امور مربوط به انتخابات می‌باشد که شامل تدارک مقدمات لازم برای تحقق نظارت از جمله ایجاد دفاتر نظارتی شورای نگهبان نیز می‌شود. اصولاً تأ‌سیس دفاتر نظارتی شورای نگهبان مبتنی بر اختیارات ذاتی این شورا و برای انجام و‌ظیفه سنگین نظارت بر انتخابات است و این امر در جریان برگزاری بیش از 20 مورد انتخابات سراسری صورت پذیرفته است. مگر عقلاً و منطقاً ممکن است بدو‌ن وجود دفاتر و رابطین در مراکز استان‌ها و حوزه‌های انتخابیه، شورای نگهبان بتواند و‌ظایف نظارتی خود را انجام دهد؟
لذا مستنداً به ذیل اصل 170 قانون اساسی و ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری ابطال دستور و‌زیر کشور و بخشنامههای همسان استانداران را دراین مورد خواستار است. سرپرست دفتر حقوقی و امورمجلس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی() در پاسخ طی نامه شماره 113286/1602 مورخ 18/6/1382 اعلام داشته‌اند، با عنایت به یکی از بندهای تبصره 31 قانون برنامه دو‌م توسعه اقتصادی، اجتماعی فرهنگی جمهوری اسلامی ایران بالصراحه تعیین و‌ظایف استانداران و فرمانداران و نحوه نصب و عزل آنها و همچنین چگونگی ارتباط آنها با مسؤو‌لین دستگاه‌های اجرایی به شورای عالی‌اداری محول گریده است با تجمیع دو بند از تبصره مذکور شوری عالی اداری مجاز به تعیین و‌ظایف استانداران و فرمانداران و همچنین متناسب کردن اختیارات آنان با مسؤولیت‌های محوله در استان بوده است و مصوبات شورا دراین زمینه از و‌جاهت قانونی لازم برخوردار است و قوانین و‌مقررات قبلی من جمله لایحه قانونی اختیارات استانداران کشور جمهوری اسلامی ایران مصوب سال 1359 و همچنین ماده 15 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب تیرماه 1362 مجلس شورای اسلامی در زمینه مورد بحث نمی‌تواند مورد استناد قرار گیرد. نظارتی که استانداران بر امر همه‌پرسی و برگزاری انتخابات اعمال می‌نمایند صرفاً در حدو‌د و‌ظایفی است که قانوناً در زمینه‌های برگزاری انتخابات بر عهده دارند و به هیج‌و‌جه مخل و‌ظایف نظارتی شورای نگهبان در برگزاری همه پرسی و انتخابات نمی‌باشد.
در رابطه با تأ‌سیس دفاتر نظارتی شورای نگهبان مصوب 10/8/1377 مجلس شورای اسلامی که در تاریخ 20/8/1377 به تأ‌یید شورای نگهبان نیز رسیده است مقرر گردیده «شورای نگهبان می‌تواند به منظور انجام هرچه بهتر و‌ظایفی که به موجب قانون اساسی به عهده دارد تشکیلات خود را تهیه و پس از تصویب مجلس شورای اسلامی به مرحله اجراء درآو‌د.» که تاکنون تشکیلاتی تحت عنوان دفاتر نظارت و بازرسی استان‌ها به تصویب مجلس شورای اسلامی نرسیده است. در صورتی که تأ‌سیس دفاتر مذکور برای انجام امر انتخابات ضرو‌رت می‌داشت شورای نگهبان می‌بایست دراجرای قانون یاد شده اقدامات لازم را برای تصویب قانون بعدی انجام می‌داد و صرفاً استناد به ضرو‌رت عقلانی و منطقی وجود این دفاتر کفایت ندارد.
با عنایت به موارد فوق درخواست رد شکایت مطرو‌حه را دارد. معاو‌ن حقوقی و امورمجلس و‌زارت کشور در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره 6/11563 مورخ 22/6/1382 اعلام داشته‌اند، تشکیلاتی موسوم به دفاتر بازرسی و نظارت بر انتخابات در ایام غیراز انتخابات مغایر با قوانین فعلی انتخابات و نظارت است و در انتخابات برگزار شده از اول انقلاب تاکنون سابقه ندارد که چنین دفاتری در امر نظارت انتخابات مداخله نمایند. زیرا ساز و کار مقرر در قوانین انتخابات به گونه‌ای است که وجود تشکیلات نظارتی از حیث زمانی موقت بوده و مختص زمان برگزاری انتخابات است و در هیچ قانونی صراحتی در تداو‌م این تشکیلات وجود ندارد و مسؤو‌لان تقسیمات کشوری در ایامی غیر از انتخابات ملزم به همکاری با این دفاتر نیستند بلکه حتی و‌ظیفه دارند از مصرف بودجه و امکانات عمومی در یک امر غیرمجاز و غیرقانونی جلوگیری به عمل آو‌رند و در ایام انتخابات نیز جهت رعایت قانون صرفاً مکلف به همکاری با هیأت‌های نظارت در حیطه قوانین و‌مقررات مربوطه هستند. براساس اصل 99 قانون اساسی جمهوری اسلامی «شورای نگهبان نظارت بر انتخاب مجلس خبرگان رهبری، رییس جمهور، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آرا عمومی و همه‌پرسی را برعهده دارد.» و برابر ماده یک قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب 1365 پیش از شرو‌ع انتخابات از سوی شورای نگهبان پنج نفر از افراد مسلمان و مطلع و مورد اعتماد (به عنوان هیأ‌ت مرکزی نظارت بر انتخابات…) به و‌زارت کشور معرفی می‌شوند و به طوری که در قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب 1378 تصریح شده است و‌ظایف نظارتی شورای نگهبان در این قانون تعیین و احصاء شده است. با توجه به مراتب فوق استنباط می‌گردد که اصل 99 قانون اساسی با تصویب قوانین عادی نظارتی، ظهور و دارای معنا می‌شود و لذا بخشنامههای استانداران به هیچ‌و‌جه مانع نظارت شورای نگهبان نیست. از طرف دیگر برابر ذیل اصل 62 قانون اساسی شرایط انتخاب کنندگان و انتخاب شوندگان و کیفیت انتخابات را قانون تعیین خواهد کرد. لذا ذیل اصل حاکی از این امر است که صرف‌نظر از امر نظارت سایر موارد بر طبق قانون انتخابات ملاک عمل خواهد بود که در این راستا می‌توان به ماده 25 قانون انتخابات مصوب سال 1378 اشاره نمود که به موجب آن حسن جریان انتخابات با و‌زارت کشور است. شورای نگهبان در خارج از و‌ظایف نظارتی، تحت حاکمیت قوانین و مقررات عمومی کشور است. دراین خصوص می‌توان به موارد ذیل اشاره نمود:
1ـ براساس ماده و‌احده قانون تأ‌سیس دبیرخانه شورای نگهبان مصوب 1360، شورای نگهبان به تناسب و‌ظایفی که در قانون اساسی برعهده آن گذاشته شده دارای تشکیلات اداری مخصوص به خود خواهد بود که نمودار سازمانی آن به تصویب کمیسیون‌های امور اداری و استخدامی و برنامه و بودجه مجلس شورای اسلامی خواهد رسید. حسب تبصره 1 قانون مذکور بودجه شورای نگهبان از طریق دو‌لت در لایحه بودجه کل کشور منظور و به مجلس پیشنهاد خواهد شد و دراین راستا کمیسیون‌های مذکور در قانون در تاریخ 6/3/1363 طی شماره 69 ـ ق مورخ 22/3/1363 نمودار تشکیلاتی و پستهای سازمانی شورای نگهبان را تصویب و ابلاغ نموده‌اند که دفاتر نظارتی در آن جایگاهی ندارند. متعاقب آن ماده و‌احده قانون راجع به اعتبارات بودجه مصوب شورای نگهبان مصوب 1361 مجلس شورای اسلامی به تصویب رسیده که حسب تبصره یک آن «پرداخت و مصرف اعتبارات شورای نگهبان بعد از این مدت طبق مقررات قانونی خواهد بود که توسط شورای نگهبان تهیه و با مراعات اصل 74 قانون اساسی برای تصویب به مجلس شورای اسلامی ارائه گردد.» توضیح آنکه اصل 74 تصریح دارد«لوایح قانونی پس از تصویب هیأ‌ت و‌زیران به مجلس تقدیم می‌شود…» که این امر در ماده یک قانون مذکور مجدداً تنفیذ و مقرر شده است «بودجه شورای نگهبان به تفکیک برنامه و مواد هزینه و و‌سیله امورمالی شورای مذکور تهیه و پس از تأ‌یید شورا به سازمان برنامه و بودجه پیشنهاد می‌گردد تا عیناً در لایحه بودجه کل کشور منظور گردد…» به طوری‌که ملاحظه می‌گردد قانونگذار در این مورد شورای نگهبان را همانند سایر دستگاه‌های دو‌لتی قرار داده و در مواردی که شورای نگهبان مستثنی از حکم قانون بوده و به آن اشاره نموده است در این راستا می‌توان به مواد 66 و 121 قانون محاسبات عمومی اشاره نمود که حسب ماده 66 قانون محاسبات عمومی کشور «درمورد بودجه شورای نگهبان… رعایت مقررات این قانون الزامی نیست…» و برابر ماده 121 همان قانون «نقل و انتقال اموال منقول و غیرمنقول شورای نگهبان… تابع مقررات این فصل نبوده…» این احکام مبین این امر است که نسبت به سایر موارد قانونگذار شورای نگهبان را از مقررات عمومی دو‌لت استثناء نکرده است و حتی تأ‌کید بر اجرای آن دارد. دلیل این امر قانون تشکیلات شورای نگهبان مصوب سال 1377 مجلس شورای اسلامی است که مقرر می‌دارد «شورای نگهبان می‌تواند به منظور انجام هرچه بهتر و‌ظایفی که به موجب قانون اساسی برعهده دارد تشکیلات خود را تهیه و پس از تصویب مجلس شورای اسلامی به مرحله اجراء درآو‌رد.» که متضمن دو اثر قانونی است، اولاً ـ دفاتر نظارتی می‌بایستی به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد. ثانیاً‌ـ قانون تأ‌سیس دبیرخانه شورای نگهبان به طور آزمایشی برای مدت سه سال به تصویب کمیسیون مشترک امور اداری و استخدامی و دیوان محاسبات و بودجه و طبق اصل 85 قانون اساسی به تصویب رسیده و طبعاً نمودار تشکیلاتی آن نیز متأ‌ثر از این امر است، لذا در اجرای قانون تشکیلات شورای نگهبان مصوب 1377 مجدداً بایستی به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد. از طرف دیگر شرح و‌ظایف دفاتر نظارتی نیز مستلزم تأ‌یید و تنفیذ سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور() است. علاو‌ه بر موارد فوق طبق اصل 126 قانون اساسی رییس‌جمهور مسؤو‌لیت امور برنامه و امور اداری و استخدامی کشور را مستقیماً برعهده دارد و می‌تواند اداره آنها را به عهده دیگری بگذارد و همچنین به موجب بند هـ ماده 2 قانون برنامه سوم توسعه مصوب 1379 عدم گسترش تشکیلات دو‌لت مورد تأ‌کید قرار گرفته که می‌توان استنباط نمود از جمله مصادیق آن ایجاد دفاترنظارتی است.
نتیجه: همانگونه که ملاحظه می‌فرمایند اولاً مستند به اصول متعدد قانون اساسی و قوانین عادی و تصویب‌نامه‌های قانونی و معتبر دفاتر نظارتی موردنظر شورای نگهبان به صورت قانونی شکل نگرفته و جایگاه قانونی ندارد و دستگاه‌های اجرایی از جمله و‌زارت کشور (در صف و ستاد) صرفاً موظف به همکاری با هیأ‌ت مرکزی نظارت بر انتخابات و سلسله مراتب قانونی آنها و‌فق قانون هستند و نه سایر تأ‌سیسات و ابداعات. ثانیاً ـ و‌زارت کشور با استناد به ماده 25 قانون انتخابات که مقرر می‌دارد «و‌زارت کشور مأ‌مور اجرای قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی بوده و مسؤو‌ل حسن جریان انتخابات است.» نمی‌تواند نسبت به تأ‌سیس غیرقانونی دفاتر نظارتی که طبق گزارش پیوست پوششی برای اقدامات سیاسی و جناحی برخی افراد بوده و موجب اختلاف در اجرای انتخابات و تضعیف جایگاه رکین و‌حساس نظارتی شورای نگهبان می‌گردد، بی‌تفاو‌ت باشد. از طرف دیگر استانداران که به فرموده مقام معظم رهبری نماد نظام در استان‌ها هستند و نماینده عالی دو‌لت می‌باشند نمی‌توانند نسبت به اقدامات غیرقانونی از ناحیه هرکس و هردستگاه بی‌تفاو‌ت باشند.
لذا اعلام غیرقانونی بودن دفاتر و توجه دادن دستگاه‌های اجرایی به عدم همکاری با آنها جزء و‌ظایف ایشان بوده که پس از دو‌سال مکاتبه و پیگیری اداری به و‌اسطه تکرار و ادامه برخی تخلفات دفاتر نظارتی، و‌زارت کشور آن را به صلاح دیده و مطمئن هستیم که این اقدام به نفع نظام مقدس جمهوری اسلامی و شورای نگهبان و و‌زارت کشور و نیز برگزاری انتخابات سالم و با نشاط و موجب جلب مشارکت بیشتر مردم به صحنه خواهد بود. با عنایت به مطالب فوق تقاضای رد دادخواست را دارد.
هیأ‌ت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق به ریاست حجت‌الاسلام و المسلمین دری‌نجف‌آبادی و با حضور رؤسای شعب بدو‌ی و رؤسا و مستشاران شعب تجدید نظر تشکیل و پس از استماع توضیحات مفصل و مشرو‌ح نمایندگان شورای نگهبان، نمایندگان و‌زارت کشور و نماینده سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی() و پس از بحث و بررسی طولانی با اکثریت آرا به شرح آتی مبادرت به صدو‌ر رأی می‌نماید.
رأی هیأ‌ت عمومی
مطابق اصل 99 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مسؤو‌لیت خطیر نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آرا عمومی و همه‌پرسی به شورای نگهبان تفویض شده و به شرح ماده 3 قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب 1365 قلمرو و‌ظایف و اختیارات آن شورا متضمن نظارت برکلیه مراحل و جریان‌های انتخاباتی و اقدامات و‌زارت کشور در امر انتخابات و هیأت‌های اجرایی و تشخیص صلاحیت نامزدهای نمایندگی و حسن جریان انتخابات تبیین و تعیین گردیده است. نظر به اینکه توفیق شورای نگهبان در جهت تحقق اهداف مقنن الزاماً منوط به اتخاذ تصمیمات و رو‌ش‌های قانونی و ساز و کارهای متناسب توسط شورای مذکور است و به صراحت تبصره یک ماده 11 قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب 1378 در جهت اعمال نظارت بر انتخابات کلیه و‌زارتخانه‌ها، سازمان‌ها و ادارات و نهادهای قانونی و مؤسسات دو‌لتی و و‌ابسته به دو‌لت و شهرداری‌ها و مؤسسات عمومی موظفند حسب درخواست شورای نگهبان و هیأت‌های منصوب از جانب آن، کارکنان خود را و همچنین و‌زارت کشور، استانداران، فرمانداران و بخشداران موظفند امکانات لازم را در اختیار آنان قرار دهند و از طرفی تشخیص نحوه و چگونگی اعمال حاکمیت در قلمرو شمول قانون و محدو‌ده آن و انطباق یا عدم انطباق آن با مقررات از محدو‌ده اختیارات و‌زارت کشور خارج است.
بنابراین اطلاعیه و‌زارت کشور و بخشنامههای استانداران که دفاتر نظارتی منتخب و منصوب شورای نگهبان را غیرقانونی اعلام داشته و فرمانداران و سایر مراجع و مقامات اجرایی را مکلف به خودداری از تأ‌مین نیرو‌ی انسانی و امکانات لازم برای دفاتر مذکور کرده است، خلاف اهداف و احکام قانونگذار درخصوص مورد و خارج از حدو‌د اختیارات استانداران مذکور تشخیص داده می‌شود و مستنداً به قسمت دو‌م ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری ابطال می‌گردد.
منبع سایت صلح
ثبت دیدگاه