رأی شماره‌های ۱۰۲۴ـ ۱۰۲۳ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: ابطال بند۳ مصوبه ۱۷/۹/۱۳۹۳ و بند۳ صورتجلسه مورخ ۲۹/۱۰/۱۳۹۴ و بندهای ۳و۴ جدول ذیل ماده۴ مصوبه شماره ۶۲۳۲/۹۲/۴/ش ـ ۳/۱۱/۱۳۹۲ شورای اسلامی شهر مشهد
شماره هـ/۴۸۸/۹۵ ـ ۱۳۶۵ ۱۳۹۶/۱۱/۴
بسمه تعالی
مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی‌ایران
با سلام
یک نسخه از رأی هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۱۰۲۴ـ۱۰۲۳ مورخ ۱۳۹۶/۱۰/۱۲ با موضوع:
«ابطال بند۳ مصوبه ۱۳۹۳/۹/۱۷ و بند۳ صورتجلسه مورخ ۱۳۹۴/۱۰/۲۹ و بندهای ۳و۴ جدول ذیل ماده۴ مصوبه شماره ۴/۹۲/۶۲۳۲/ش ـ ۱۳۹۲/۱۱/۳ شورای اسلامی شهر مشهد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.
مدیرکل هیأت‌عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین
تاریخ دادنامه: ۱۳۹۶/۱۰/۱۲ شماره دادنامه: ۱۰۲۴ ـ ۱۰۲۳ کلاسه پرونده: ۱۳۶۵/۹۵، ۴۸۸/۹۵
مرجع رسیدگی: هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری
شاکیان: ۱ـ آقای سید حسن اسلامی ۲ـ آقای حمزه شکریان زینی و آقای جواد طیارتبادکان به وکالت از آقای محمد باقرپور و آقای محمد خورشیدی سلطانی و کانون آموزشگاههای رانندگی نمایندگی استان خراسان رضوی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ۱ـ مصوبه مورخ ۱۳۹۳/۹/۱۷ شورای اسلامی شهر مشهد ۲ـ بندهای ۳ و ۴ جدول ذیل ماده ۴ مصوبه شماره ۴/۹۲/۶۲۳۲/ش ـ ۱۳۹۲/۱۱/۳ شورای اسلامی شهر مشهد ۳ـ بند ۳ صورتجلسه مورخ ۱۳۹۴/۱۰/۲۹ شورای اسلامی شهر مشهد
گردش کار: الف: آقای سیدحسن اسلامی به موجب دادخواستی در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«احتراماً به استحضار می‌رسانم که آموزشگاههای راهنمایی و رانندگی که از طریق اداره راهنمای و رانندگی اقدام به کسب مجوز می‌نماید مشغول فعالیت در جهت برگزاری دوره‌های آموزش رانندگی بوده و حسب بند ۹۵ و ۵ مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد آموزشگاههای رانندگی از پرداخت بهای خدمات معاف گردیده‌اند و اکنون پس از چند سال اکنون کمیسیون تبصره ماده ۴ مصوبه بهره‌برداری موقت به شماره ۱۴/۹۲/۶۲۳۲ش ـ ۱۳۹۲/۱۱/۳۰ حسب جلسه مـورخ ۱۳۹۳/۹/۱۷ اقدام به تعیین بهای خدمات برای آموزشگاههای رانندگی براساس بند ۳ مصوب نموده‌اند در حالی که با بررسی تبصره ماده۴ مصوب ۱۴/۹۲/۶۲۳۲ش ملاحظه می‌گردد که کمیسیون فوق برای رفع مغایرتهای احتمالی تشکیل گردیده است و این کمیسیون صلاحیت تعیین مشاغلی را که باید مشمول مصوبه بشوند یا نشوند را ندارد بلکه تعیین نوع مشاغل مشمول پرداخت بهای خدمات و میزان آن به عهده شورای اسلامی شهر می‌باشد و چنانچه گفته شد طبق آخرین مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد مقدس آموزشگاههای راهنمایی و رانندگی از پرداخت بهای خدمات معاف هستند لذا کمیسیون مذکور برخلاف مصوبه شورای شهر و خارج از اختیارات خود حق افزودن مشاغل جدید جهت دریافت بهای خدمات و نیز تعیین میزان بهای خدمات نمی‌باشد بلکه صرفاً مشمول رفع مغایرتهایی که در مرحله اجرا حاصل می‌گردد می‌باشند و لازم به ذکر است در هیچ شهر دیگری از آموزشگاههای راهنمایی و رانندگی عوارض اخذ نمی‌شود و لذا از آنجا که مصوبه فوق مبنای محاسبه بهای خدمات برای آموزشگاهها گردیده و شهرداری نیز بر اساس آن قبض پرداخت عوارض صادر و اقدام به اخطار به پلمپ آموزشگاه نموده است. تقاضای رسیدگی و نقض و ابطال مصوبه مذکور مورد استدعا می‌باشد. از آنجا که شهرداری در صدد پلمپ آموزشگاه به علت عدم پرداخت عوارض بوده و پلمپ آموزشگاه باعث بیکاری تعداد زیادی پرسنل و مربی آموزشی و سردرگمی متقاضیان آموزش رانندگی می‌گردد. با استناد به ماده ۳۴ به بعد قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری تقاضای صدور دستور موقت مبنی بر جلوگیری از اجرای مصوبه پلمپ آموزشگاه مورد استدعا می‌باشد.»
متن مصوبه مورخ ۱۳۹۳/۹/۱۷ شورای اسلامی شهر مشهد که مورد اعتراض قرار گرفته به شرح زیر است:
«۱ـ ….
۲ـ …
۳ـ محاسبه بهای خدمات بهره‌برداری موقت برای آموزشگاههای راهنمایی و رانندگی اعم از خودرو و یا موتورسیکلت بررسی کردند با توجه به چگونگی فعالیت آنها مشمول پرداخت بهای خدمات براساس ردیف سه مصوبه شدند.»
در پاسخ به شکایت مذکور، نائب رئیس شورای اسلامی شهر مشهد به موجب لایحه شماره ۴/۹۶/۸۲۷۸/ش ـ ۱۳۹۶/۵/۲۲ توضیح داده است که:
«مدیر محترم دفتر هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری
موضوع: لایحه دفاعیه دادخواست آقای سیدحسن اسلامی به کلاسه ۴۸۸/۹۵
سلام علیکم
احتراماً بازگشت به دادخواست آقای سیدحسن اسلامی به استحضار می‌رساند:
الف ـ در پاسخ به ادعای شاکی در خصوص معافیت آموزشگاهها از پرداخت بهای خدمات و برقراری آن با تصمیم جلسه مورخ ۱۳۹۳/۹/۱۷ کارگروه ویژه بهای خدمات بهره‌برداری موقت:
۱ـ مستند ارائه شده تصویری از مصوبه شماره ۳/۱۸۶۱/ش ـ ۱۳۸۶/۵/۲۳ است، همان گونه که استحضار دارید: اولاً: با تصویب قانون مالیات بر ارزش افزوده (به موجب تبصره ۳ ماده ۵۰)، هرگونه بخشودگی و معافیت از پرداخت عوارض و وجوه به شهرداریها ملغی گردیده است.
ثانیاً: تبصره ذیل ماده ۱۸۱ قانون برنامه پنجم توسعه علاوه بر لغو معافیتهای قبلی به موجب هر قانونی که باشد، اختیارات تمامی مراجع ذیصلاح در این خصوص را منتفی و منوط به تأمین بودجه آن در قانون بودجه سالیانه کل کشور نموده است.
ثالثاً: در ماده ۱ مصوبه به صراحت مصوبات شماره ۳/۱۸۶۱/ش ـ ۱۳۸۶/۵/۲۳ و ۳/۱۶۶۷/ش ـ ۱۳۹۰/۴/۲۰ را اصلاح و این مصوبه جایگزین شده است. بنابراین با عنایت به قوانین فوق و موخر بودن تمامی آنها، هرگونه معافیت یا ادعایی در این خصوص موضوعیت ندارد.
ب ـ در پاسخ به ادعای شاکی در خصوص عدم صلاحیت کارگروه برای برقراری بهای خدمات:
۱ـ بر خلاف ادعای مطرح شده مبنی بر عدم صلاحیت برقراری بهای خدمات توسط کارگروه به استحضار می‌رساند: به موجب تبصره ذیل ماده ۴ مصوبه، کارگروه ویژه در صورت مشاهده ابهام یا مغایرت در هنگام اجرا با توجه به موضوع، ماهیت، موقعیت مکانی و … (شاخص ها) جایگاه مشمولان را در ردیفهای جدول تعیین و تبیین می‌نماید. که این به منزله گسترش حوزه شمول مصوبه و برقراری بهای خدمات توسط کارگروه نبوده و نیست. به موجب تصمیم کارگروه فعالیت آموزشگاهها ـ به درستی ـ در ردیف ۳ جدول که سایر آموزشگاهها نیز قرار دارند اعلام می‌شود، که تعرفه تعیین شده برای آنها نصف تعرفه تجاری است. بنابراین اصل شکایت که درخواست ابطال صورتجلسه مورد اعتراض با فرض برقرار‌کننده بهای خدمات برای آموزشگاههای رانندگی است مردود و دلیلی برای رسیدگی به ادامه ادعاها دیده نمی‌شود.
۲ـ کارگروه مورد حسب وظیفه و با توجه به مراجعات شهروندان و استعلام تعدادی از اعضای شورای اسلامی ابتدا در بند ۳ پنجمین جلسه جایگاه فعالیت این آموزشگاهها را ردیف۳ جدول تشخیص می‌دهد و دو سال بعد با استناد به ماده ۱ مصوبه (و تغییر شاخصهای موثر اقتصادی، اجتماعی و طرحهای شهری بر ضوابط و مقررات صدور مجوز تأسیس و فعالیت آموزشگاههای تعلیم رانندگی) در بند ۲ نوزدهمین صورتجلسه مورخ ۱۳۹۵/۱۲/۲۴ نسبت به بازنگری و انطباق با شرایط روز، بر اساس معیارهای مصوبه اقدام و فعالیت (تمامی) آموزشگاهها را در واحدهای تا یکصد مترمربع هم ردیف با فعالیتهای آموزشی و در ردیف چهارم جدول اداری تشخیص می‌دهد، که تعرفه آن حدود یک چهارم تعرفه تجاری است و با هدف مساعدت بیشتر تعرفه آموزشگاههای با مساحت بیش از یکصد مترمربع را بسیار کمتر از فعالیتهای آموزشی مشمول ۵۰% کاهش (یعنی کمتر از ۱۵% تجاری) تعیین نموده است. مضافاً اینکه کمیسیون مذکور در شانزدهمین جلسه مورخ ۱۳۹۵/۷/۱۹ (قبل از هر دو دادخواست حاضر) فضای باز آموزشگاههای رانندگی را از شمول بهای خدمات معاف نموده است. تصمیمات فوق مبین تعهد نمایندگان مردم به شرایط اقتصادی، اجتماعی، ضوابط و مقررات و غیره و متعاقب آن اتخاذ تدابیر لازم به عنوان مجالس قانونگداری محلی است و در صورت لزوم شرایط را برای کاهش هزینه‌های شهروندان فراهم می‌کند.
ج ـ در پاسخ به ادعای شاکی در خصوص پلمپ آموزشگاهها در صورت عدم پرداخت بهای خدمات:
ادعای شاکی در خصوص پلمپ آموزشگاهها در صورت عدم پرداخت بهای خدمات خلاف واقع است، زیرا گردش کار قانونی برای این موضوع ارجاع پرونده به کمیسیون ماده۷۷ قانون شهرداری به عنوان تنها مرجع ذیصلاح برای حل اختلاف بین مؤدیان و شهرداریها است کما اینکه هیچ گونه مستندی در این خصوص ارائه نشده است.
مشکل شهرداریها ناشی از فعالیت برخی اشخاص در فضاهای مسکونی است، که معضلات خاص خود را برای ساکنان شهرها به همراه دارد و متأسفانه به دلایل متعدد همت بر ادامه تخلف دارند و به بهانه‌های مختلف سعی در ابطال این گونه مصوبات که هدف اصلی آنها ساماندهی فعالیتها در کاربریهای مجاز طرح جامع است، بی آن که خدشه‌ای به اشتغال و تعاملات اجتماعی شهروندان وارد شود، بنابراین در صورت نتیجه گرفتن از این دادخواست و موارد مشابه موجب تجری آنها برای تخلفات بیشتر خواهدبود.»
ب: آقایان حمزه شکریان زینی و جواد طیارتبادکان به وکالت از آقایان محمد باقرپور و محمد خورشیدی سلطانی و کانون آموزشگاههای رانندگی نمایندگی استان خراسان رضوی در جهت تبیین خواسته اعلام کرده‌اند که:
«ریاست محترم هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
احتراماً به استحضار می‌رساند: شورای شهر مشـهد در تاریخ ۱۳۹۲/۱۱/۳ اقدام به تصویب مصوبه‌ای به شماره ۴/۹۲/۶۲۳۲/ش در خصوص بهای خدمات بهره‌برداری موقت (تجاری موقت) می‌نماید. در ذیل ماده ۴ این مصوبه، جدولی مشتمل بر لیست اصناف و حِرَفی که فعالیت آنها تجاری شناخته شده و می‌باید بر اساس این مصوبه، نسبت به پرداخت بهای خدمات تجاری موقت اقدام نمایند، قید گردیده است. مطابق تبصره ذیل این ماده نیز کمیته‌ای جهت اصلاحات جدول فوق تعیین گردیده که تصمیم این کمیته قطعی و لازم‌الاجراست. به عبارتی دیگر تصمیمات این کمیته جزء لاینفک و از اسناد ضمیمه این مصوبه تلقی می‌گردد. در مورخ ۱۳۹۴/۱۰/۲۹ کمیته تبصره ۴ مصوبه فوق، تشکیل جلسه داده و «برای اولین بار در سطح کشور!» با تجاری قلمداد نمودن «آموزشگاه تعلیم رانندگی» مستقر در مشهد، این آموزشگاهها را نیز مشمول بند ۳ و ۴ جدول ذیل ماده ۴ دانسته اند! و جالب تر اینکه شهرداری مشهد نیز به استناد این مصوبه و بر اساس نظر کمیته مذکور، در مکاتبات خود با آموزشگاههای رانندگی، این اماکن را تجاری معرفی نموده و از آنان مطالبه بهای خدمات بهره‌برداری تجاری نموده است. عجیبتر اینکه در برخی از موارد نیز نسبت به پلمپ و ارسال پرونده این آموزشگاهها به کمیسیون ماده ۱۰۰ اقدام نموده و کمیسیون ماده ۱۰۰ نیز بر اساس تبصره ذیل بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداریها، حکم به تعطیل محل صادر نموده است! از آنجایی که تصمیم کمیته مذکور جزء لاینفک مصوبه معترض‌عنه بوده و به عبارتی صحیح تر، بخشی از این مصوبه است که بر اساس آن شهرداری از موکلین مطالبه وجوه غیرقانونی را نموده است، لذا به شرح ذیل دلایل مغایرت آن با قوانین و مقررات موضوعه ذکر گردیده که تقاضای ابطال آن از تاریخ تصویب را دارم. اولاً: بر اساس بند الف ماده ۱ آیین‌نامه اجرایی آموزشگاههای رانندگی مصوب هیأت‌وزیران (منتشر شده در روزنامه رسمی مورخ ۱۳۸۳/۱۲/۱۷)، آموزشگاههای رانندگی، مؤسساتی هستند که از متقاضیان ثبت نام نموده و منحصراً دانش و مهارت رانندگی را وفق برنامه آموزشی در محلهای تعیین شده مجاز تعلیم می‌نمایند. در سراسر این آیین‌نامه، موضوع فعالیت آموزشگاههای تعلیم رانندگی (همان طور که از نام آنها بر می‌آید)، «آموزش و تعلیم» بیان شده و مصوبین این آیین‌نامه، با وضع مفاهیمی نظیر «آموزش عملی و نظری» و یا «برگزاری کلاس‌های آموزشی» بارها مقصود خود را بـه مخاطب رسانده‌اند. لیکن شورای شهر مشهد و به تبع آن شهرداری، با برابر قرار دادن آموزشگاههای رانندگی با باشگاههای بولینگ! و بیلیارد! و تجاری فرض نمودن این اماکن، موضوع را به کمیسیون ماده ۱۰۰ ارجاع داده و تحت بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداریها حکم به تعطیل محل داده‌اند و جالب تر اینکه شهرداری نیز نسبت به پلمپ برخی از این آموزشگاهها اقدام نموده و در اخطاریه‌های خود نیز علت پلمپ را نداشتن مجوز تجاری عنوان نموده‌اند. متذکر می‌گردد که مفاد بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداریها، صرفاً در مورد اماکن تجاری وضع قاعده نموده و اساساً ارجاع پرونده‌های مربوط به آموزشگاههای رانندگی که به هیچ عنوان اماکن تجاری محسوب نمی‌شوند، به کمیسیون ماده ۱۰۰ و تصمیم‌گیری بر اساس بند فوق، خلاف قانون بوده و نشان‌دهنده عدم تسلط مسئولین ذیربط بر قوانین مربوط به شهرداریهاست. ثانیاً؛ شهرداری این مبالغ غیرقانونی را تحت عنوان «بهای خدمات» دریافت می‌دارد. قضات مستحضرند که براساس بند ۳ ماده ۲۹ آیین‌نامه مالی شهرداریها، دریافت بهای خدمات از سوی شهرداری می‌بایست در ازای ارائه خدمت به شهروندان صورت پذیرد. مصوبین این مصوبه غیرقانونی دقیقا بیان نداشته‌اند که شهرداری بابت چه خدمتی از آموزشگاههای تعلیم رانندگی که مؤسسات غیرتجاری هستند، قصد دریافت بهای خدمات بهره‌برداری تجاری را نموده است؟! به فرض وجود خدمت، نحوه فعالیت این آموزشگاهها تجاری نیست که خدمات تجاری را پذیرا بوده و متعاقباً بهای آن را بپردازند! و عجیب تر آنکه شهرداری بابت هر خدمت جزئی انجام شده مانند دفع و جمع‌آوری زباله، آتش نشانی و … بهای آن را به صورت جداگانه و مبسوط دریافت می‌دارد و هیچ خدمتی بدون دریافت بهای آن باقی نمی‌ماند. لیکن شهرداری قصد دارد به صورت کلی نیز بابت مجموع همان خدمتها بهای خدماتی جداگانه (آن هم تجاری!) دریافت دارد.! از طرف دیگر، مستفاد از بند ش ماده ۱۴ و تبصره ذیل ماده ۱۵ آیین‌نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شورای شهر و روستا و همچنین بند ۳ ماده ۲۹ آیین‌نامه مالی شهرداریها، مبنای تعیین بهای خـدمات، ارزش واقعی خدمتی است که شهرداری به شهروندان ارائه می‌دهد و وصول مبلغ مازاد بر خدمت ارائه شده، بر خلاف مواد فوق‌الذکر است. حال آن که در مصوبه معترض‌عنه و بدون در نظر گرفتن اینکه خدمتی از بابت فعالیت آموزشگاههای رانندگی ارائه نمی‌شود، فرمولی برای اخذ این بهای خدمات تعیین شده که منشاء محاسبه آن نیز مجهول است. لذا از این منظر نیز این مصوبه مخدوش می‌باشد. ثالثاً: مطابق بند ث آیین‌نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی شهر، بخش و شهرک، اعضای شورای شهر در وضع عوارض جدید، می‌بایست از وضع عوارض مضاعف خودداری نمایند. تمامی آموزشگاههای سطح شهر مشهد بر اساس مصوبات شورای شهر و ردیف ۳۵ جدول شماره ۱۶ قانون بودجه سال ۱۳۹۳ کل کشور، موظفند ۵% از درآمد خود را تحت عنوان عوارض به حساب شهرداریها واریز نمایند. این وظیفه قانونی توسط آموزشگاههای رانندگی انجام شده و ۵% درآمد تعیینی به حساب مشخص شده شهرداری واریز می‌گردد. حالیه شورای شهر مشهد، علاوه بر عوارض فوق، عوارض بهره‌برداری تجاری را مطالبه نموده که علاوه بر ایرادات فوق، این عوارض، نوعی عوارض مضاعف محسوب می‌گردد. از این منظر نیز شهرداری حقی در دریافت عوارض تجاری ندارد. رابعاً: مطابق بند ث ماده ۱۴ آیین‌نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی شهر، بخش و شهرک، اعضای شورای شهر در وضع عوارض جدید، می‌بایست توجه به اثرات تبعی وضع عوارض بر اقتصاد جامعه مورد هدف داشته باشد. لیکن آنچه که مشخص است، هدف از وضع چنین عوارضی صرفاً درآمدزایی برای شهرداری بوده و آنچه که مد نظر نبوده است، تاثیرات منفی این اقدام بر آموزشگاههای رانندگی است. در حالی که دارندگان مجوز چنین مؤسساتی، اغلب افراد بازنشسته و زحمت کش بوده که با تأسیس آموزشگاههای تعلیم رانندگی، حداقل ۵۰۰۰ شغل مستقیم در شهر مشهد ایجاد نموده‌اند. تأمین درآمد در این آموزشگاهها با توجه به کاهش جمعیت و کاهش متقاضیان دریافت گواهینامه به سختی انجام شده که اغلب این درآمد اندک نیز عاید دولت می‌گردد. آنچه که غیرقابل انکار است، تاثیر‌گذاری این آموزشگاهها بر کاهش جرایم و انواع بزه‌های اجتماعی است. لیکن علیرغم آن که بسیاری از این آموزشگاهها به علت تنگناهای اقتصادی، در شرف تعطیلی هستند، اعمال فشاری مضاعف بر آنها از سوی شهرداری و بعضاً پلمپ آنها، نتیجه‌ای جزء تعطیلی کلیه آموزشگاهها در سطح شهر مشهد و آشفتگی در این بازار را به همراه نخواهد داشت. توجه به این موضوعات و مد نظر قرار دادن آنها، می‌توانست در وضع مصوبه معترض‌عنه تاثیر بسزایی داشته باشد که متأسفانه مصوبین این مصوبه دقت لازم را تاثیرات تبعی منفی آن نداشته‌اند. نظر به مراتب یاد شده، با توجه به منویات مقام معظم رهبری مبنی بر لزوم توجه به اقتصاد مقاومتی و جلوگیری از حذف کارگاههای خرد و مؤسسات خدماتی، از آنجایی که همان طور که گفته شد، صورتجلسه مورخ ۱۳۹۴/۱۰/۲۹ بر اساس تبصره ماده ۴ مصوبه مورد اعتراض، بخشی از آن محسوب می‌گردد و مجموعاً بر اساس این اسناد، آموزشگاههای رانندگی مؤسسات تجاری قلمداد شده و موظف به پرداخت بهای خدمات بهره‌برداری تجاری گردیده‌اند و این تصمیم مغایرت آشکار با بند الف ماده ۱ آیین‌نامه اجرایی آموزشگاههای رانندگی، بندهای (ش)، (ث) و (خ) ماده ۱۴ و تبصره ذیل ماده ۱۵ آیین‌نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی شهر، بخش و شهرک و بند ۳ ماده ۲۹ آیین‌نامه مالی شهرداریها دارد، لذا بر اساس بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال مصوبه معترض‌عنه از تاریخ تصویب آن را دارم. ضمناً با توجه به اینکه هم اکنون شهرداری با اجرای این مصوبه غیرقانونی، پرونده‌های آموزشگاهها را به کمیسیون ماده ۱۰۰ ارجاع داده و نسبت به پلمپ محل اقدام می‌نماید و اجرای این مصوبه غیرقانونی و تعطیلی آموزشگاهها که خود وابسته به اداره راهنمایی و رانندگی هستند، قطعاً سبب از بین بردن اعتبار این مؤسسات و ورود خسارت مالی هنگفت به آنها گردیده که جبران آن متعسر است، لذا بر مبنای ماده ۳۴ قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری، تقاضای صـدور دستـور موقـت جهت عدم اجرای مصوبه معترض‌عنه تا زمان تعیین تکلیف این شکایت را دارم.»
همچنین آقای حمزه شکریان به موجب لایحه شماره ۶۸۷ـ ۱۳۹۶/۴/۱۰ ثبت دفتر اندیکاتور هیأت‌عمومی شده، اعلام کرده است که:
«ریاست محترم هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
احتراماً در خصوص پرونده شکایت موکلین اینجانب، کانون آموزشگاههای رانندگی نمایندگی استان خراسان رضوی و آقایان محمد باقرپور و محمد خورشیدی به طرفیت شورای شهر مشهد در خصوص ابطال بندهای ۳ و ۴ جدول ذیل ماده ۴ مصوبه شماره ۴/۹۲/۶۲۳۲/ش ـ ۱۳۹۲/۱۱/۳ به شماره پرونده ۱۳۶۵/۹۵ به استحضار می‌رساند: اخیراً از سوی هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری، رأیی به شماره ۸۵ ـ ۱۳۹۶/۲/۱۲ در خصوص ابطال بند ۵ مصوبه فوق‌الذکر صادر گردیده که مطابق مفاد این رأی، با توجه به ماهیت آموزشی آموزشگاههای فنی و حرفه ای، این مراکز از پرداخت عوارض تجاری موقت معاف گردیده‌اند. نظر به اینکه مطابق استدلال مندرج در دادخواست تقدیمی، آموزشگاههای رانندگی نیز ماهیت آموزشی داشته و فعالیت آنها، تجاری محسوب نمی‌گردد و به جهت مشابهت منطوق و مفهوم رأی صادره با خواسته موکلین، رأی مذکور به پیوست تقدیم گردیده، امیدوارم در رسیدگی به پرونده این موضوع مد نظر قرار گیرد.»
در پاسخ به اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری برای شاکی ارسال شده بود، به موجب لایحه شماره ۲۰۹۴ ـ ۱۳۹۴/۲/۱۰ ثبت دفتر اندیکاتور هیأت‌عمومی شده پاسخ داده است که:
«احتراماً، در خصوص پرونده کلاسه ۱۳۶۵/۹۵ موضوع شکایت آقای محمد باقرپور و غیره علیه شورای شهر مشهد عطف به اخطاریه رفع نقص صادره به استحضار می‌رساند: ۱ـ همان طور که در دادخواست تقدیمی ذکر شد، مطابق ماده ۲۹ آیین‌نامه مالی شهرداریها (که علیرغم نامه مصوب مجلسین است و قانون است و بارها توسط مجلس شورای اسلامی اصلاح گردیده است) شهرداری می‌بایست در ازای دریافت بهای خدمات، خدماتی را به شهروندان ارائه دهد.
شورای شهر مقرر داشته است که از آموزشگاههای رانندگی، بهای خدمات تجاری موقت اخذ شود. حال چه خدمتی به آموزشگاهها از بابت تجاری بودن آن ارائه می‌دهد و ضابطه تعیین آن چیست؟ علاوه بر اینکه شهرداری بابت تمام خدمات حاشیه‌ای که به آموزشگاهها ارائه می‌دهد (از قبیل جمع‌آوری زباله‌ها و …) بهای خدمات جداگانه‌ای اخذ نموده و حتی اجازه پارک خودروهای متعلق به آموزشگاه را در کنار خیابان نمی‌دهد. بنابراین هنگامی که شهرداری بابت تمامی خدمات خود، بهای خدمات اخذ می‌نماید و ۵% کلیه حق‌الزحمه دریافتی در این آموزشگاهها را تحت عنوان عوارض، اخذ می‌نماید، خدمت دیگری به این آموزشگاه ارائه نمی‌دهد که بتواند «بهای خدمات» آن را دریافت دارد.
۲ـ اساساً این آموزشگاهها، جنبه تجاری نداشته و اخذ بهای خدمات تجاری موقت، از آنها امری عجیب است. شاهد این ادعا که آموزشگاههای رانندگی، جنبه تجاری نداشته و جنبه آموزشی دارند، بند الف ماده آین نامه اجرایی آموزشگاههای رانندگی است که توضیح آن دردادخواست به صورت مبسوط آمده است. استدلالات به شرح دادخواست تقدیمی است، لذا تقاضای رسیدگی و ابطال مصوبه معترضٌ‌عنه را دارم.»
متن مصوبات مورد اعتراض به قرار زیر است:
الف: بندهای ۳ و ۴ جدول ذیل ماده ۴ از مصوبه شماره ۴/۹۲/۶۲۳۲/ش ـ ۱۳۹۲/۱۱/۳ شورای شهر مشهد:
ب: بند ۳ صورتجلسه مورخ ۱۳۹۴/۱۰/۲۹ شورای اسلامی شهر مشهد:
«۳ـ از تاریخ این مصوبه (۱۳۹۴/۱۰/۲۹) بهای خدمات بهره‌برداری موقت آموزشگاههای راهنمایی و رانندگی که به موجب بند ۳ صورتجلسه پنجم این کمیسیون (شماره ۳۳/۹۳/۱۵۶۳۱۲ ـ ۱۳۹۳/۹/۱۸) در ردیف سه قرار گرفته بود. بر اساس ردیف چهارم جدول موضوع ماده ۴ مصوبه بهره‌برداری موقت به شماره ۴/۹۲/۶۲۳۲/ش ـ ۱۳۹۲/۱۱/۳ محاسبه می‌شود.»
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر مشهد به موجب لایحه شماره ۴/۹۶/۵۳۴۹/ش ـ ۱۳۹۶/۴/۱۱ توضیح داده است که:
«مدیر محترم هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری
موضوع: لایحه دفاعیه دادخواست آقای حمزه شکریان زینی به کلاسه ۱۳۶۵/۹۵
سلام علیکم
احتراماً، بازگشت به دادخواست آقای حمزه شکریان مراتب زیر را به استحضار می‌رساند:
الف ـ در پاسخ به ادعای شاکی مبنی بر دریافت بهای خدمات از آموزشگاهها بر مبنای فعالیتهای تجاری:
۱ـ بر خلاف ادعای مطرح شده در جدول ماده ۴ به عناوین فعالیت تجاری هیچ اشاره‌ای نشده و در ردیف۱ جدول تنها تعرفه بهای خدمات بهره‌برداری موقت برای واحدهای تجاری تعیین شده است، بنابراین انطباق تجاری بودن یک واحد، بر اساس ضوابط و مقررات موضوعه خواهد بود. به عبارتی دیگر همه فعالیتها و مشاغلی که در تمام ردیفهای جدول از آنها نام برده شده است، غیرتجاری هستند (خصوصاً فعالیتهای ردیفهای ۳ و۴ که تعرفه تعیین شده برای آنها نصف تا حدود یک چهارم تعرفه تجاری است). بنابراین اصل شکایت که درخواست ابطال ردیفهای ۳ و ۴ جدول ماده۴، به دلیل تجاری نامیدن فعالیت آموزشگاههای رانندگی است مردود و دلیلی برای رسیدگی به ادامه ادعاها دیده نمی‌شود.
۲ـ کمیسیون موضوع تبصره ماده ۴ مصوبه شماره ۴/۹۲/۶۲۳۲/ش ـ ۱۳۹۲/۱۱/۳ (بهره‌برداری موقت) در بند ۲ نوزدهمین جلسه مورخ ۱۳۹۵/۱۲/۲۴ نسبت به شفاف‌سازی فعالیت آموزشگاههای رانندگی براساس معیارهای مصوبه اقدام و فعالیت (تمامی) آموزشگاهها را در واحدهای تا یکصد مترمربع را هم ردیف با فعالیتهای آموزشی در ردیف چهارم جدول اداری تشخیص می‌دهد، که تعرفه آن یک چهارم تعرفه تجاری است و با هدف مساعدت بیشتر تعرفه آموزشگاههای با مساحت بیش از یکصد مترمربع را بسیار کمتر از فعالیتهای آموزشی مشمول ۵۰% کاهش (یعنی کمتر از ۱۵% تجاری) تعیین نموده است. مضافاً اینکه کمیسیون مذکور در شانزدهمین جلسه مورخ ۱۳۹۵/۷/۱۹ (قبل از دادخواست حاضر) فضای باز آموزشگاههای رانندگی را از شمول بهای خدمات معاف نموده است.
۳ـ کمیسیون ماده صد قانون شهرداریها تنها مرجع ذیصلاح برای بررسی تخلفات ساختمانی است، که پس از تشخیص تخلف توسط شهرداری و ممانعت از ادامه کار و ارجاع پرونده اتخاذ تصمیم می‌نماید، تصمیمات این کمیسیون که بر اساس تباصر ذیل ماده قانونی مزبور اتخاذ می‌شوند پس از قطعیت لازم‌الاجرا هستند، بنابراین ممانعت از ادامه تخلف (احداث یا بهره‌برداری قبل از اجرای رأی کمیسیون ماده صد) تکلیف قانونی شهرداریها و غیرقابل اغماض می‌باشد، لذا ادعای شاکی مبنی بر تعطیلی و پلمپ به دلیل عدم پرداخت بهای خدمات ادعایی بیش نیست.
۴ـ در پاسخ به اعتراض شاکی که با استناد به بند الف ماده۱ آیین‌نامه اجرایی آموزشگاههای رانندگی مصوب هیأت‌وزیران مطرح شده است: «آموزشگاههای رانندگی، مؤسساتی هستند که از متقاضیان ثبت نام نموده و منحصراً دانش و مهارت رانندگی را وفق برنامه آموزشی در محلهای تعیین شده مجاز تعلیم می‌نمایند.»
اولاً: همان گونه که در بند ۲ دفاعیه به استحضار رسید بهای خدمات تعیین شده برای آموزشگاههای رانندگی در ردیف فعالیتهای آموزشی و حتی بسیار کمتر از آموزشی تعیین شده است.
ثانیاً: عبارت در «محلهای تعیین شده مجاز» مبین ضرورت فعالیت آموزشگاهها در فضاهای با کاربری و پایان کار آموزشی است، که در این صورت مصوبه و این دادخواست موضوعیت نمی‌داشت، لیکن مشکل شهرداری با این آموزشگاهها ناشی از فعالیت آنها در فضاهای مسکونی است، که معضلات خاص خود را برای ساکنان به همراه دارد و متأسفانه به دلایل متعدد همت بر ادامه تخلف دارند و نتیجه گرفتن از این دادخواست موجب تجری آنها برای تخلفات بیشتر خواهد بود. از آنجا که تعطیلی آموزشگاههای رانندگی تبعات اجتماعی و حذف فرصتهای اشتغال را به همراه دارد، مدیریت شهری با اعطای مهلت یک ساله در قالب مجوزهای بهره‌برداری موقت (از جمله مصوبه مورد اعتراض)، تنها با دریافت هزینه خدمات (هزینه‌های مضاعفی که سایر کاربریها نسبت به کاربری مسکونی به شهرداری تحمیل می‌نماید) سعی در تشویق و ایجاد انگیزه برای انطباق محل فعالیت با کاربری و ضوابط شهرسازی، انتقال به محلهای مجاز و دریافت مجوزهای قانونی لازم دارند.
ثالثاً: وکیل شاکی با توجه به اینکه اطلاعات و اشراف کامل و مبسوطی به ضوابط، قوانین و مقررات شهرداری و شهرسازی دارند، متأسفانه عالماً و عامداً بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداریها را صرفاً قاعده‌ای در مورد اماکن تجاری جلوه می‌دهند و این در حالی است که مسئولیت صدور مجوز احداث تمامی بناهای سطح شهر برابر ضوابط و طرحهای مصوب و کنترل و نظارت آن با عبارت «ساختمانهایی که در شهر می‌شود» تکلیف شهرداریها می‌باشد. بنابراین طبق ادعای شاکی اعضای کمیسیونهای ماده صد که در رأس آنها یکی از قضات عالی رتبه استانی است، وظایف و حوزه اختیارات و صلاحیت خود را نمی‌دانند. لذا در خوش بینانه‌ترین شکل ممکن به نظر می‌رسد وی قصد انحراف اذهان اعضای هیأت دیوان راداشته است.
ب ـ درپاسخ به ادعای شاکی مبنی بر دریافت غیرقانونی مبالغ مزبور تحت عنوان بهای خدمات:
۱ـ صرف نظر از اینکه از سال ۱۳۹۱ شهرداری مشهد مشمول آیین‌نامه مالی و معاملاتی شهرداری تهران است، بندهای ۱ و ۲ ماده ۲۹ آیین‌نامه مالی شهرداریها، درآمد ناشی از عوارض عمومی و عوارض اختصاصی را در دو طبقه مجزا بیان نموده است، لیکن در بند ۳ ماده مذکور یک طبقه دیگر از درآمدهای شهرداریها را بیان می‌کند که شامل دو موضوع بهای خدمات و همچنین درآمدهای مؤسسات انتفاعی شهرداری است. از آنجا که مقنن بهای خدمات مطرح شده را به صورت عام بیان کرده است، بنابراین شامل بهای خدمات عمومی شهر (ایجاد فضای سبز برای مقابله با آلودگی هوا، حفر و لایروبی مسیلها برای افزایش ایمنی شهر به هنگام بارندگی، تأمین مبلمان شهری چون پلهای عابر پیاده، احداث و نگهداری پارک، تأمین معابر و دسترسی ها، تابلوها و تجهیزات راهنمایی و رانندگی و نام معابر و نور افشانیهای زیبا و غیره که موضوع مصوبه است) و انواع بهای خدمات اختصاصی (بهای خدمات حمل و نقل مسافر توسط اتوبوس و قطار شهری) می‌شود.
۲ـ با توجه به اینکه مصوبه مراحل قانونی را طی نموده است و چه در هنگام تصویب توسط کمیته انطباق فرمانداری و پس از آن توسط سایر مراجع ذیصلاح مانند شورای حل‌اختلاف مرکزی مغایر با قوانین تشخیص داده نشده است، با عنایت به اصل ۱۰۳ قانون اساسی، ماده ۵۷ قانون شهرداریها و همچنین ماده ۹۵ قانون شوراها، برای تمامی اشخاص حقیقی و حقوقی دولتی و خصوصی لازم‌الاجرا است و ادعای مطرح شده در خصوص دریافت وجه غیرقانونی موضوعیت ندارد.
ج ـ در پاسخ به ادعای شاکی مبنی بر پذیرش موضوع (برقراری و دریافت بهای خدمات بهره‌برداری موقت) در صورتی که برخی شرایط قانونی در آن رعایت شده باشد:
اولاً: پذیرش موضوع، مخالف و نافی تمام ادعاهای مطرح شده از ابتدای دادخواست است.
ثانیاً: استناد به آیین‌نامه‌ای که در خصوص برقراری عوارض است و اتهام عدم رعایت مفاد آن به هنگام تصویب بهای خدمات، نوعی استفاده ابزاری و با هدف انحراف افکار اعضای هیأت‌عمومی دیوان می‌تواند باشد خصوصاً اینکه موارد استنادی (بند ش ماده ۱۴ مبنی بر وضع بدون تبعیض عوارض و ماده ۱۵ در خصوص متناسب بودن عوارض شهری و روستایی) هیچ ارتباطی با اصل شکایت که در خصوص ماهیت فعالیت آموزشگاههای رانندگی است ندارد.
د ـ در پاسخ به استناد شاکی به بند ث آیین‌نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض:
۱) موضوع مصوبه عوارض نیست، بلکه بهای خدمات است.
۲) موضوع مصوبه (بهره‌برداری موقت) سالها در تمام سطح کشور، خصوصاً کلانشهرها، مطرح است و اولین مصوبات در این خصوص در شهر مشهد به سال ۱۳۸۲ بر می‌گردد و به هیچ وجه موضوع جدیدی نمی‌باشد.
۳) مستند به قوانینی که هیأت به آن اشراف کامل دارند، صدور گواهینامه رانندگی و گذرنامه، مشمول ۵% عوارض (صرفاً از مبلغ مربوط به صدور گواهینامه یا گذرنامه، نه تمامی وجوه دریافتی آموزشگاه) هستند، که پرداخت آن همانند مالیات بر ارزش افزوده توسط متقاضی صورت می‌گیرد و ثبت نام از متقاضیان منوط به ارائه فیش واریزی به حساب شهرداری محل است، لذا ادعای مطرح شده مبنی بر اینکه آموزشگاهها این وجه را می‌پردازند خلاف واقع و موضوعی غیرمرتبط است.
۴) هر گونه عوارض و وجوه مورد ادعا در دادخواست اگر توسط هر شخص پرداخت شود، برای درآمد و فعالیتی است که صورت می‌گیرد، در حالی که موضوع مصوبه در خصوص نوع بهره‌برداری از عرصه و اعیان محل فعالیت است. با عنایت به مراتب فوق که مبین متفاوت بودن وجوه مورد مطالبه (عوارض بر نوع فعالیت و بهای خدمات با توجه به نوع بهره‌برداری از ملک) است، دریافت عوارض یا بهای خدمات مضاعف صورت نمی‌گیرد.
۵) در پاسخ به استناد شاکی به بند ث ماده ۱۴ آیین‌نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض:
در این بند، سه موضوع: چگونگی وضع عوارض جدید، متولیان آموزشگاهها و همچنین میزان درآمد آنها مطرح شده است که با عنایت به توضیحات ارائه شده در بند «۲» قسمت «د» این دفاعیه، نه تنها موضوع مصوبه عوارض نیست، بلکه در شهر مشهد به سال ۱۳۸۲ بر می‌گردد و اصلاً موضوع جدیدی نیست. صرف نظر از اینکه مجوز فعالیت این آموزشگاهها صرفاً به بازنشستگان اعطا نمی‌شود و شرایط اعلام شده به صورت عام برای همه متقاضیان امکان پذیر است، اگر آموزشگاه در کاربری مجاز (آموزشی) فعالیت نماید، نیاز به دریافت هیچ گونه مجوز دیگری در این خصوص ندارد.
با عنایت به اینکه مبنای محاسبه بهای خدمات، نوع بهره‌برداری از اعیان، ماهیت و محل فعالیت واحد است، نه میزان درآمد، اعتراض شاکی قابل پذیرش نمی‌باشد. همچنان که برقراری عوارض بر مبنای میزان درآمد ماخذ محاسبه مالیات، مشمول محدودیت مقرر در ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده می‌شود. منویات مقام معظم رهبری در خصوص اقتصاد مقاومتی و حفظ بنگاههای اقتصادی کوچک همواره سرلوحه امور و تصمیمات این شورای اسلامی بوده و هست، لیکن یقیناً این به معنی نادیده گرفتن ضوابط و قوانین نبوده و نخواهد بود.
علیرغم تکرار ادعای خلاف واقع توسط شاکی مبنی بر تجاری قلمداد نمودن آموزشگاههای رانندگی، همان گونه که قبل از این بیان شد، ردیف ۴ جدول ذیل ماده ۴ مصوبه شماره ۴/۹۲/۶۲۳۲/ش، همان ردیف مربوط به فعالیتهای آموزشی می‌باشد، نکته شایان توجه این است که مسئولان این آموزشگاهها برای پرداخت اجاره بهای کمتر سعی در تداوم قانون شکنی و فعالیت در اماکن مسکونی و فاقد پایان کار مرتبط (آموزشی) دارند. همچنان که با طرح دعاوی و اعتراض به برخی از آیین‌نامه‌ها و دستورالعملهای وزارت کشور در دیوان عدالت اداری شکایت می‌نمایند.”
هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۶/۱۰/۱۲ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت‌عمومی
مطابق تبصره بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری، شهرداری در شهرهایی که نقشه جامع شهر تهیه شده مکلف است طبق ضوابط مذکور در پروانه‌های ساختمانی نوع استفاده از ساختمان را قید کند و در صورتی که برخلاف مندرجات پروانه ساختمانی در منطقه غیرتجاری محل کسب یا پیشه یا تجارت دایر شود، شهرداری مورد را در کمیسیون مقرر در تبصره ۱ ماده ۱۰۰ مطرح می‌نماید و به موجب بند ۲۶ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ تصویب نرخ خدمات ارائه شده توسط شهرداری و سازمانهای وابسته به آن با رعایت آیین‌نامه مالی و معاملاتی شهرداریها از جمله وظایف شوراهای اسلامی شهر است. نظر به مقررات قانونی یاد شده و اینکه شهرداری مشهد در خصوص آمـوزشگاهـهای رانـندگی خـدمت مستقیمی ارائـه نمی‌کند، بنابراین بند ۳ مصوبه ۱۳۹۳/۹/۱۷ و بند ۳ صورتجلسه مورخ ۱۳۹۴/۱۰/۲۹ و بندهای ۳ و ۴ جدول ذیل ماده ۴ مصوبه شماره ۴/۹۲/۶۲۳۲/ش ـ ۱۳۹۲/۱۱/۳ شورای اسلامی شهر مشهد مغایر قانون است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۸۸ و ۱۳ قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.
رئیس هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی
منبع سایت صلح
ثبت دیدگاه