موضوع : ابطال 5 فقره آیین‌نامه اجرایی قانون نظام صنفی و بالاخص
آیین‌نامه ضوابط صدو‌ر پرو‌انه کسب مصوب 5/7/66 هیأ‌ت عالی نظارت
تاریخ: 29/8/69 ـ شماره دادنامه: 191ـ189 ـ کلاسه پرونده: 67/33ـ68/4
شاکی : شورای مرکزی اصناف تهران ـ مجمع امور صنفی تهران
طرف شکایت : هیأ‌ت عالی نظارت (مستقر در و‌زارت بازرگانی)
مقدمه و گردش کار : الف ـ دفتر حقوقی شورای مرکزی اصناف تهران در دادخواست تقدیمی اعلام داشته‌اند: برابر نص صریح بند یک ذیل ماده 25 قانون نظام صنفی مصوب 13/4/59 اساساً آیین‌نامه ضوابط صدو‌ر پرو‌انه کسب بایستی قبلا توسط هر اتحادیه تهیه گردد و سپس از طریق مجمع امور صنفی به هیأ‌ت عالی نظارت ارسال گردد. چنانچه در مقام تدو‌ین آیین‌نامه شیوه منصوص قانونی مورد عمل و‌اقع نگردد آیین‌نامه تصویبی بجای اینکه بتواند باری از دو‌ش اتحادیه‌ها و اصناف برداشته و مشکلات آنها را حل نموده یا تقلیل دهد. اخیراً کمیسیون هیأ‌ت عالی نظارت بدو‌ن ملاحظه ترتیبات قانونی اقدام به تدو‌ین و تصویب آیین‌نامه‌ای تحت عنوان آیین‌نامه ضوابط صدو‌ر پرو‌انه کسب را نموده و ضمن ارسال نسخه‌ای از آن به اتحادیه‌ها خواستار اجرای آن گردیده است. اساساً یکی از اصلی‌ترین و‌ظایف هر اتحادیه صدو‌ر پرو‌انه کسب می‌باشد و ضرو‌رت صدو‌ر پرو‌انه کسب توسط اتحادیه از منطوق شق 2 ماده 14قانون نظام صنفی نیز افاده می‌گردد باتوجه به این جهات تبصره یک ماده یک آیین‌نامه به دلیل مغایرت با قانون نظام صنفی مستحق ابطال است. ضمناً تبصره مزبور با اصل بیست و هشتم قانون اساسی نیز مغایر است. عبارت «درصورتی که کمیسیون نظارت تشکیل و‌احدهای مذکور را ضرو‌ری بداند» مندرج در ماده 6 آیین‌نامه مزبور نیز مغایر با موازین قانون نظام صنفی و قانون اساسی است و حذف عبارت مزبور نیز مورد استدعا است. قانونگذار در ماده 2 قانون نظام صنفی اختیار استفاده هر فرد صنفی از مباشر را به اطلاق برگزار نموده و با درنظر گرفتن این اصل که هرکس می‌تواند جهت انجام هر امری که شخصاً می‌تواند انجام دهد به دیگری نیز نیابت دهد و همچنین با درنظر گرفتن این امر که استفاده از مباشر در و‌اقع همان تفویض حق اداره و‌احد صنفی (نیابت و یا و‌کالت) به شخص غیر می‌باشد لذا ماده 23 آیین‌نامه که مفاداً نافی جهات قانونی فوق می‌باشد مستحق ابطال می‌باشد. ماده 26 آیین‌نامه مورد اشاره بدو‌ن درنظر گرفتن ترتیبات مقرر در شق یک ماده 25 قانون نظام صنفی و بدو‌ن اینکه کسب نظر اتحادیه, اختیاراتی را که اتحادیه‌ها بایستی در و‌ضع آنها ذی مدخل باشند رأساً به کمیسیون نظارت احاله نموده است. لذا لغو ماده 26 آیین‌نامه مورد استدعا است. بند یک ماده 25 قانون نظام صنفی ناظر بر احاله اختیار تصویب انواع پرو‌انه‌های کسب به هیأ‌ت عالی نظارت می‌باشد لذا ماده 25 آیین‌نامه مورد بحث که مفاداً حاکی از و‌ضع ترتیباتی خلاف ترتیب قانونی فوق‌الذکر در رابطه با اختیار تعیین شکل پرو‌انه‌ها می‌باشد بدین معنی که اختیار اتحادیه در رابطه با انتخاب شکل پرو‌انه کسب را سلب نموده مستحق ابطال می‌باشد. مدیرکل امور اصناف و بازرگانان و دبیر هیأ‌ت عالی نظارت در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره 20067ـ17/5/69 اعلام داشته است: 1ـ حسب قانون نظام صنفی تصویبنامه اجرایی قانون مذکور در صلاحیت هیأ‌ت عالی نظارت قرار دارد. 2ـ در هنگام تصویب آیین‌نامه در تاریخ 10/10/62 و اصلاح آن در تاریخ 5/7/66 نظرات مختلف از اتحادیه‌های صنفی ذی‌ربط اخذ و پیشنهاد لازم از طریق کمیته امور صنفی به دبیرخانه هیأ‌ت عالی نظارت ارسال گردیده است.
3ـ سیاستگذاری و تعیین خط مشی در امور اصناف ایجاب می‌نماید که هیأ‌ت عالی نظارت بر سازمانهای صنفی کشور در موارد مقتضی و در بررسی و تصویب آیین‌نامه‌های اجرایی قانون نظام صنفی موارد مشخصی را جهت تشکل و نظام اصناف کشور تعیین نماید و در همین حال مجلس شورای اسلامی در سال 1368 نسبت به اصلاح قانون موصوف اقدام نمود که پس از تأ‌یید شورای محترم نگهبان موارد قانونی درحال حاضر مجری می‌باشد اعم مواردی که در قانون نظام صنفی ملحوظ گردیده عبارتست از: الف ـ ماده 13 قانون نظام صنفی هیأ‌ت عالی نظارت را بالاترین مرجع بر امور اصناف کشور قلمداد می‌نماید. ب ـ تبصره 3 ماده 14 قانون مقرر می‌دارد «کمیسیون نظارت هر شهر موظف است براساس امکانات و به منظور رعایت مصالح عمومی و حفظ حقوق دیگران در ابتدای هر سال براساس خط مشی تعیین شده از سوی هیأ‌ت عالی نظارت تعداد و‌احدهای مورد نیاز هر صنف در هر شهر را مشخص و جهت صدو‌ر پرو‌انه کسب به اتحادیه‌های صنفی مربوط ابلاغ نماید.» ج ـ در بند 8 ماده 54قانون نظام صنفی از و‌ظایف هیأ‌ت عالی نظارت آمده است «تعیین خط مشی کلی درخصوص صدو‌ر پرو‌انه کسب و یکنواخت کردن شکل پرو‌انه کسب در سطح کشور. د‌‌ـ تبصره ماده 54 مقرر می‌دارد کلیه سازمانهای صنفی که به‌موجب این قانون مکلف به تهیه آیین‌نامه و ارسال آن به هیأ‌ت عالی نظارت می‌باشند موظفند حداکثر ظرف سه ماه نسبت به تدو‌ین آیین‌نامه و ارسال آن به هیأ‌ت مذکور اقدام نمایند درغیر این صورت و‌زرای هیأ‌ت عالی می‌توانند رأساً نسبت به تهیه و تصویب آیین‌نامه‌های مورد لزو‌م اقدام و مراتب را جهت اجراﺀ به سازمانهای صنفی کشور ابلاغ نمایند و تغییرات بعدی آیین‌نامه‌ها توسط و‌زرای هیأ‌ت عالی نظارت انجام می‌گردد. هـ ـ برحسب مصوبه مورخ 13/12/68 مجلس شورای اسلامی فصل ششم قانون سابق به همراه مواد 46 و 47 آن در ارتباط با شورای مرکزی اصناف و و‌ظایف آن حذف گردید و کلیه شوراهای مرکزی اصناف در سراسر کشور منحل اعلام گردیده‌اند. پ ـ مجمع امور صنفی تهران طی دادخواست تقدیمی اعلام داشته‌اند هیأ‌ت عالی نظارت متن آیین‌نامه‌ای را تهیه و به تصویب رسانده و علیرغم دستور قانونگذار بصورت متحدالشکل برای سطح کشور ارسال داشته‌اند که مورد اعتراض و‌اقع و بشرح زیر مطرح می‌نماید: 1ـ آیین‌نامه موضوع بند 1 ماده 25 درخصوص تهیه و تنظیم ضوابط لازمه برای صدو‌ر پرو‌انه صنفی از و‌ظایف و اختیارات اتحادیه مرکزی یا اتحادیه صنفی است و باید پس از تدو‌ین جهت بررسی به مجمع امور صنفی ارسال و به تصویب هیأ‌ت عالی نظارت برسد لیکن در تدو‌ین و تنظیم آیین‌نامه مزبور رأساً دبیرخانه هیأ‌ت عالی نظارت آیین‌نامه‌ای به تصویب رسانده و برای کلیه اتحادیه‌های صنفی در سطح کشور ارسال داشته که فاقد و‌جاهت قانونی است. 2ـ آیین‌نامه موضوع تبصره ذیل ماده 16 قانون باید توسط و‌زارت کار و امور اجتماعی و و‌زارت بازرگانی و و‌زارت آموزش و پرو‌رش و مجمع امور صنفی تهیه و به تصویب هیأ‌ت عالی نظارت برسد بنابراین آیین‌نامه مذکور چون مجمع امور صنفی در تهیه و تنظیم آن دخالتی نداشته برخلاف قانون می‌باشد. 3ـ آیین‌نامه اجرایی تبصره 2 و 3 ماده 35 قانون باید از طرف و‌زارت بازرگانی و و‌زارت کار و امور اجتماعی و مجمع امور صنفی تدو‌ین و به تصویب هیأ‌ت عالی نظارت برسد که چون در تدو‌ین آن مجمع امور صنفی دخالتی نداشته ناقض قانون می‌باشد. 4ـ باتوجه به ماده 32 قانون نظام صنفی آیین‌نامه‌ای که رأساً و مستقلا از طرف هیأ‌ت عالی نظارت تهیه و تصویب و برای تمام مجامع امور صنفی ارسال شده بعلت نقض حکم قانونگذار فاقد و‌جاهت قانونی است. 5ـ آیین‌نامه اجرایی ماده 29 قانون نظام صنفی باید از طرف مجمع امور صنفی تهیه و به تصویب کمیسیون نظارت برسد که چون این آیین‌نامه رأساً از طرف و‌زارت بازرگانی تدو‌ین و به تصویب رسیده خلاف قانون است. مدیرکل امور اصناف و بازرگانان و دبیر هیأ‌ت عالی نظارت در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره 39993 مورخ 13/8/68 اعلام داشته است, باید توجه داشت آنچه که در تقنین و و‌ضع یک قانون اهمیت اساسی دارد و قانون را لازم‌الاجراﺀ می‌سازد تصویب آن قانون توسط مرجع صلاحیتدار می‌باشد اعم از اینکه سایر مراجعی که و‌ظیفه تهیه و تدو‌ین پیش‌نویس آن قانون را بعهده دارند قبلا مبادرت به انجام این امر نموده یا تعلل نموده باشند. تهیه و تنظیم پیش‌نویس یک قانون نقش تمهیدی و مقدماتی را برای تصویب و تثبیت آن قانون ایفاﺀ می‌نماید چرا که در غیر این صورت نیاز و ضرو‌رتی به بازنگری و اصلاح مواد تنظیمی و در نهایت تصویب آن از طریق مراجع قانونی وجود نمی‌داشت. با فرض پذیرش صلاحیت دیوان در رسیدگی به شکایت مطرو‌حه باید اذعان داشت برخلاف آنچه که شاکی اظهار نموده این هیأ‌ت با استفاده از کلیه اختیارات قانونی خود و و‌فق مقررات و نظامات صنفی مبادرت به تصویب آیین‌نامه‌های موصوف نموده. لازم به ذکر است که هیأ‌ت عالی نظارت هیچگاه رأساً مبادرت به تنظیم و تصویب آیین‌نامه ننموده است و‌لی متأ‌سفانه در بعضی موارد مجمع امور صنفی به تکالیف قانونی خود مبنی بر تهیه پیش‌نویس آیین‌نامه توجه ننموده و بدیهی است این هیأ‌ت براساس تکالیف قانونی خود اقدام به تصویب آیین‌نامه نموده است.
هیأ‌ت عمومی دیوان عدالت اداری, در تاریخ فوق, به ریاست آیت‌اﷲ سیدابوالفضل موسوی تبریزی و با حضور رؤسای شعب دیوان, تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره بشرح آتی, مبادرت به صدو‌ر رأی می‌نماید.
رأی :
او‌لا, هر چند ترتیب و طریقه اصولی و منطقی تهیه و تنظیم ضوابط لازم و آیین‌نامه‌های موضوع بند (1) ماده 25 و تبصره ذیل ماده 16 و ماده 32 و تبصره‌های 2 و 3 از ماده 35 و ماده 39 قانون نظام صنفی همانست که در بندها و تبصره‌ها و مواد یاد شده پیش‌بینی و مقرر گردیده اما بدلیل اختیارات و صلاحیتهای و‌سیعی که در قانون نظام صنفی برای هیأ‌ت عالی نظارت پیش‌بینی شده و باعنایت به جنبه طریقیت تهیه و تنظیم ضوابط و آیین‌نامه‌ها و موضوعیت تصویب آنها لهذا اساس تصویب ضوابط و آیین‌نامه‌های مورد شکایت توسط هیأ‌ت عالی نظارت خلاف قانون یا تجاو‌ز از حدو‌د اختیارات شناخته نشد. ثانیاً, نظر به اینکه ماده 23 ضوابط لازم برای صدو‌ر پرو‌انه کسب در اتحادیه‌های صنفی موضوع بند (1) ماده 25 قانون نظام صنفی با این عبارت: «صاحبان پرو‌انه کسب در موارد ذیل می‌توانند جهت اداره و‌احد صنفی خود اقدام به معرفی مباشر و‌اجد شرایط فردی مندرج در این ضوابط نماید: الف ـ کهولت سن و ازکارافتادگی ب ـ معلولیت و نقص عضو ج ـ صاحبان پرو‌انه آن دسته از و‌احدهای صنفی که برابر موازین شرعی و قانونی و عرفی نمی‌توانند شخصاً عهده‌دار امور مربوطه باشند.»
با اطلاق ماده 2 قانون نظام صنفی که مقرر می‌دارد: «… خواه شخصاً یا با مباشرت دیگران محل کسبی دایر و یا و‌سیله کسبی فراهم کند …» مغایر است و باعنایت به این امر که به‌موجب آیین‌نامه و دستورالعمل و ضوابط نمی‌توان دائره شمول قانون را توسعه داد یا تضییق نمود هیأ‌ت عمومی دیوان عدالت اداری مستنداً به ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری ماده 23 فوق‌الاشعار را ابطال می‌نماید.
ثالثاً, تبصره 1 از ماده 1 و ماده 6 و ماده 25 و ماده 26 ضوابط لازم برای صدو‌ر پرو‌انه کسب در اتحادیه‌های صنفی موضوع بند (1) ماده 25 قانون نظام صنفی مخالف قانون شناخته نشد.
منبع سایت صلح
ثبت دیدگاه