رأی شماره‌های 771 ـ 770 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری درخصوص تبصره2 ماده9 قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانبازان مصوب 1374/3/31 موضوع استفاده از کسر ساعت کار
شماره هـ/914/95ـ 576 1396/9/26
بسمه تعالی
جناب آقای جاسبی
مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران
با سلام
یک نسخه از رأی هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 771 ـ 770 مورخ 1396/8/16 جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.
مدیرکل هیأت‌عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین
تاریخ دادنامه: 1396/8/16 شماره دادنامه: 771 ـ 770 کلاسه پرونده: 914/95، 576/95 مرجع رسیدگی: هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری.
شاکی: آقایان احمد ملایی و سید منصور هاشمی نژاد
موضوع شکایت و خواسته: ابطال نظریه شماره 926ـ1394/1/10 کمیته فنی حقوقی شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی مندرج در نامه شماره 491011 ـ 1395/2/13 رئیس امور مدیریت مشاغل و دبیرخانه شوراهای سازمان اداری و استخدامی کشور (سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی سابق) و بخشنامه شماره 94 ـ 70 ـ 1394/11/28 و نامه‌های شماره 710/118388 ـ 1395/7/6 و 710/31805 ـ 1395/3/1 اداره کل امور اداری و تشکیلات وزارت آموزش و پرورش
گردش کار: شاکیان به موجب دادخواستی ابطال نظریه شماره 926 ـ 1394/1/10 کمیته فنی ـ حقوقی شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی مندرج در نامه شماره 491011 ـ 1395/2/13 رئیس امور مدیریت مشاغل و دبیرخانه شوراهای سازمان اداری و استخدامی کشور (سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی سابق) و بخشنامه شماره 94 ـ 70 ـ 1394/11/28 و نامه‌های شماره 710/118388 ـ 1395/7/6 و 710/31805 ـ 1395/3/1 اداره کل امور اداری و تشکیلات آموزش و پرورش را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«با سلام و احترام به استحضار می‌رساند: دادنامه شماره 21 ـ 1391/1/28 از کلاسه پرونده 710/118388 هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری ابلاغیه‌های سپاه پاسداران انقلاب اسلامی را که کسر ساعت کاری جانبازان را قابل ذخیره‌سازی ندانسته است به استناد تبصره 2 ماده 9 قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانبازان 1374/3/31 مغایر قانون دانسته و ابلاغیه‌های مذکور را ابطال نموده است. بنابراین هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری در سال 1391 یعنی پس از ابلاغ و اجرای قانون مدیریت خدمات کشوری ذخیره‌سازی کسر ساعت کاری جانبازان را حق قانونی آنان دانسته است. اما اداره کل امور اداری وزارت آموزش و پرورش طی بخشنامه شماره 94 ـ 70 به ادارات کل آموزش و پرورش استانها اعلام نموده «ذخیره مرخصی استحقاقی جانبازان که در ازای عدم استفاده از کسر ساعات کار به آنان تعلق می‌گیرد از هر لحاظ تابع مقررات مربوط به ذخیره مرخصی سایر مستخدمین دستگاه ذیربط می‌باشد و طبق ماده 84 قانون مدیریت خدمات کشوری، حداکثر نیمی از مرخصی استحقاقی سالانه کارمندان (15 روز) قابل ذخیره شدن است…» اینجانب در تقاضای مورخ 1395/2/19 و طی نامه رسمی شماره 840/24589 ـ 1395/2/20 دفتر هماهنگی هیأتهای رسیدگی به تخلفات اداری از اداره کل امور اداری و تشکیلات وزارت متبوع خواهان ذخیره مرخصی استفاده نشده جانبازی خود موضوع تبصره 2 ماده 9 قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانبازان و آیین‌نامه اجرایی آن شدم و لازم‌الاتباع است بودن رأی هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری طی دادنامه شماره 21 ـ 1391/1/28 را متذکر گردیدم. اداره کل امور اداری و تشکیلات وزارت متبوع طی نامه شماره 710/14171 ـ 1395/2/4 ضمن ارسال تصویر رأی فوق‌الذکر هیأت‌عمومی دیوان موضوع را از رئیس امور مدیریت مشاغل و دبیرخانه شوراهای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور استعلام نمود. سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور علیرغم اطلاع از مفاد دادنامه مذکور طی نامه شماره 491011 ـ 1395/2/13 اعلام نمود: «… درخصوص برخورداری از کسر ساعت کار جانبازان موضوع ماده 4 آیین‌نامه اجرایی مواد (9) و (11) قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانبازان انقلاب اسلامی، اعلام می‌دارد: براساس نظریه شماره 926 ـ 1394/1/10 کمیته فنی ـ حقوقی شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی، مرخصی استحقاقی که در اجرای بند (ب) ماده (4) آیین‌نامه اجرایی مواد (9) و (11) قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانبازان انقلاب اسلامی، موضوع تصویب نامه شماره 2886/ت17679هـ ـ 1377/5/6 هیأت‌وزیران، به کارمند جانباز تعلق می‌گیرد، تابع مقررات عام حاکم بر نحوه استفاده و ذخیره مرخصی استحقاقی کارمندان با رعایت سقف مقرر در قانون می‌باشد.» لذا اداره کل امور اداری و تشکیلات وزارت متبوع در پاسخ به تقاضای اینجانب طی نامه شماره 710/118388 ـ 1395/7/6 نظریه فوق‌الذکر کمیته فنی ـ حقوقی شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی را به دفتر هماهنگی هیأتهای رسیدگی به تخلفات اداری وزارت متبوع اعلام نمود. با وصف مراتب مذکور و نظر به اینکه اصولاً قانونگذار در وضع قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانبازان از جمله موضوع تقلیل ساعت کار کارمندان جانباز قصد حمایت از جانبازان و ایجاد تسهیلات خاص برای آنان داشته تبصره 2 ماده 9 قانون مذکور همانند سایر مواد دیگر این قانون معتبر بوده و دلیلی بر نسخ آن وجود ندارد. به تبع آن آیین‌نامه اجرایی مواد 9 و 11 قانون مذکور نیز معتبر خواهد بود براساس تبصره 2 آن نیز جانبازانی که به هر دلیل نتوانند از کسر ساعت کار استفاده نمایند از اضافه کار ساعتی، مرخصی سالانه و کسر سنوات خدمت بازنشستگی براساس آیین‌نامه برخوردار خواهند شد. براساس ماده 4 آیین‌نامه ذکر شده به شماره 28862/ت17679هـ ـ 1377/5/6 سه حالت فوق نیز برای جبران عدم استفاده از کسر ساعت کار پیش‌بینی نموده است. چنانچه ملاحظه می‌شود علاوه بر اینکه قانون به جهت حمایت از جانبازان می‌باشد ماهیت این تسهیلات نیز از ابتدا مرخصی استحقاقی نبوده است بلکه چگونگی جبران کسر ساعت می‌باشد که به حکم قانون ما به ازای این کسر ساعت به مرخصی استحقاقی افزوده می‌شود و در قانون مدیریت خدمات کشوری نیز حکمی مغایر با کسر ساعت کار وجود ندارد که موجب نسخ قانون تسهیلات استخدامی جانبازان شده باشد و یا آن را داخل در شمول ماده 84 قانون مدیریت خدمات کشوری نموده باشد. لذا کسر ساعت کار جانبازان ارتباطی به ماده 84 قانون مدیریت خدمات کشوری نداشته و قابلیت ذخیره و اضافه شدن به مرخصی استحقاقی سالانه را دارد. از سوی دیگر نظریه کمیته فنی حقوقی شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی مندرج در نامه شماره 491011 ـ 1395/2/13 سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور صرفاً به عنوان نظر مشورتی تلقی گردیده و لازم‌الاجرا نیست. بدیهی است چنانچه شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی نیز چنین نظری داشته باشد. تصمیم شورا طبق قانون پس از تایید رئیس جمهور برای دستگاههای مشمول قانون لازم‌الاجرا است. لذا اینجانب به استناد دادنامه شماره 21 ـ 1391/1/28 هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال نظریه سازمان اداری و استخدامی کشور (سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی سابق) و تصمیمات اداره کل امور اداری وزارت آموزش و پرورش که در صدر دادخواست ذکر شده را می‌نمایم.»
متن بخشنامه‌های مورد شکایت به قرار زیر است:
«برادر ارجمندجناب آقای میرزایی
سرپرست محترم امور مدیریت مشاغل و حقوق و مزایا
با سلام واحترام
بازگشت به نامه شماره 149574 ـ 1393/11/28 راجع به استعلام پیرامون «نحوه استفاده جانبازان معزز از امتیاز مقرر در ماده (11) قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانبازان انقلاب اسلامی و آیین‌نامه اجرایی مربوط»، تصمیم جلسه مورخ 1393/12/18 کمیته حقوقی که در تاریخ 1393/12/26 به تایید جانشین رئیس سازمان رسیده است، به شرح زیر ابلاغ می‌گردد: «مرخصی استحقاقی که در اجرای بند (ب) ماده (4) آیین‌نامه اجرایی مواد (9) و (11) قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانبازان انقلاب اسلامی ـ مصوب 1377 ـ هیأت وزیران به کارمند جانباز تعلق می‌گیرد، تابع مقررات عام حاکم بر نحوه استفاده و ذخیره مرخصی استحقاقی کارمندان با رعایت سقف مقرر در قانون می‌باشد.»
بردار ارجمند جناب آقای حسینی
مدیرکل محترم امور اداری و تشکیلات وزارت آموزش و پرورش
با سلام و احترام
بازگشت به نامه شماره 710/14171 ـ 1395/2/4 در خصوص برخورداری از کسر ساعات کار جانبازان موضوع ماده (4) آیین‌نامه اجرایی مواد (9) و (11) قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانبازان انقلاب اسلامی، اعلام می‌دارد:
براساس نظریه شماره 926 ـ 1394/1/10 کمیته فنی ـ حقوقی شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی، مرخصی استحقاقی که در اجرای بند (ب) ماده (4) آیین‌نامه اجرایی مواد (9) و (11) قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانبازان انقلاب اسلامی، موضوع تصویب نامه شماره 28862/ت17679هـ ـ 1377/5/6 هیأت‌وزیران، به کارمند جانباز تعلق می‌گیرد، تابع مقررات عام حاکم بر نحوه استفاده و ذخیره مرخصی استحقاقی کارمندان با رعایت سقف مقرر در قانون می‌باشد.
اداره کل آموزش و پرورش استان … اطلاعیه 94 ـ 70 (کارگزینی) تاریخ اطلاعیه: 1394/11/28
نحوه اجرای مواد 2 و 4 آیین‌نامه اجرایی مواد 9 و 11 قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانبازان انقلاب اسلامی ….
اطلاعیه شماره 94 ـ 70 با سلام و احترام با توجه به سوالات مکرر همکاران اداره کل آموزش و پرورش استانها و پیگیری جانبازان گرامی در خصوص نحوه اجرای مواد 2 و 4 آیین‌نامه اجـرایی مـواد 9 و 11 قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانبازان انقلاب اسلامی تصویب نامه شماره 28862/ت17679هـ ـ 1377/5/6 سازمان امور اداری و استخدامی کشور و به منظور ایجاد وحدت رویه به اطلاع می‌رساند، ذخیره مرخصی استحقاقی جانبازان که در ازای عدم استفاده از کسر ساعت کار به آنان تعلق می‌گیرد از هر لحاظ، تابع مقررات مربوط به ذخیره مرخصی سایر مستخدمین دستگاه ذیربط می‌باشد و طبق ماده 84 قانون مدیریت خدمات کشوری، حداکثر نیمی از مرخصی استحقاقی سالانه کارمندان (15 روز) قابل ذخیره شدن است. در ضمن به استناد ماده 8 بخشنامه شماره 7232/11 ـ 1377/10/20 سازمان مذکور در خصوص ضوابط پست سازمانی با نام جانبازان، افراد مشمول این بخشنامه نمی‌توانند از کسر ساعت موظف موضوع مواد یاد شده استفاده نمایند. اداره کل امور اداری و تشکیلات.
دفتر هماهنگی هیأتهای رسیدگی به تخلفات اداری
با سلام واحترام
بازگشت به نامه شماره 840/24589 ـ 1395/2/20 در ارتباط با ذخیره مرخصی جانبازان، تصویر نامه شماره 491011 ـ 1395/2/13 امور مدیریت مشاغل و دبیرخانه شوراهای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور جهت اطلاع و هرگونه اقدام لازم به پیوست ارسال می‌گردد.
دفتر حقوقی، املاک و حمایت قضایی کارکنان
با سلام و احترام
بازگشت به نامه شماره 810/30083 ـ 1395/2/28 در خصوص تقلیل ساعت کار جانبازان اعلام می‌دارد، با عنایت به ماده 4 آیین‌نامه اجرایی مواد 9 و 11 قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانبازان انقلاب اسلامی موضوع تصویب‌نامه شماره 28862/ت17679هـ ـ 1377/5/6 جـانبازانی که به هر دلیل نتوانند مطابق مواد (2) و (3) این آیین‌نامه از کسر ساعت کار موظف بهره‌مند شوند با موافقت دستگاه ذیربط به میزان کسر ساعت کار موظف استحقاقی به یکی از طرق ذکر شده در ماده 4 با آنها رفتار می‌گردد و با توجه به ماده 84 قانون مدیریت خدمات کشوری و نامه شماره 491011 ـ 1395/2/13 امور مدیریت مشاغل و دبیرخانه شوراهای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، حداکثر نیمی از مرخصی کارمندان دستگاههای اجرایی در هر سال قابل ذخیره شدن می‌باشد و افراد مورد نظر با رعایت سایر قوانین و مقررات مربوط در صورت داشتن شرایط می‌توانند از مزایای بندهای «الف» و «ج» ماده 4 از مواد (9) و (11) استفاده نمایند.»
در پاسخ به شکایت مذکور، معاون نوسازی اداری سازمان اداری و استخدامی کشور به موجب لایحه شماره 893833 ـ 1395/9/21 توضیح داده است که:
«برادر ارجمند جناب آقای ترابی
معاون محترم حقوقی، مجلس و نظارت سازمان
با سلام و احترام
در ارتباط با نامه شماره 885379 ـ 1395/9/17 دفتر امور حقوقی و قوانین منضم به نامه شماره 950905800000574 ـ 1395/8/24 دفتر هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری، موضوع شکایت آقای احمد ملایی، پاسخ این معاونت به شکایت مذکور ذیلاً به استحضار می‌رسد:
1ـ به طوری که استحضار دارند در مورد مشابه که اخیراً از یکی از نظریه‌های این سازمان به هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری شکایت شده بود، هیأت‌عمومی آن دیوان، طی دادنامه شماره 472 ـ 1395/7/13، نظریه مورد شکایت را متضمن وضع قاعده آمره الزام‌آور دانسته و آن را از مصادیق نظامات و مقررات قابل طرح در هیأت‌عمومی تشخیص نداده و در نتیجه شکایت مطروحه را رد نموده است.
2ـ مفاد رأی شماره 21 ـ 1391/1/28 هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری حاکی از آن است که کسر ساعت کاری استفاده نشده جانبازان، قابل ذخیره است، ولی در مورد قواعد حاکم برذخیره آن، در دادنامه فوق هیچ مطلبی وجود ندارد. اضافه می‌نماید، این سازمان نیز به قابل ذخیره بودن کسر ساعت کاری استفاده نشده جانبازان و افزودن به مرخصی استحقاقی سالانه جانبازان ذینفع اعتقاد دارد ولی ذخیره آن را تابع احکام قانونی عمومی حاکم بر این موضوع می‌داند.
3ـ تصمیمات کمیته فنی حقوقی وقت معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور در واقع نوعی ایجاد رویه واحد و هماهنگی بین دفاتر تخصصی داخلی معاونت برای پاسخگویی به استعلامهای دستگاههای اجرایی بوده است و تصمیمات این کمیته معمولاً به واحدهای داخلی معاونت ابلاغ می‌شده است و لذا همان گونه که در بند (1) این نامه اعلام گردید، این قبیل نظرات اصولاً قابل شکایت در هیأت‌عمومی دیوان نیست.
4ـ آنچه که در تبصره (2) ماده (9) قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانبازان انقلاب اسلامی مصوب سال 1374 مورد حکم قرار گرفته است، «برخورداری جانبازان مورد نظر از مرخصی سالانه» به نحوی است که در آیین‌نامه پیش‌بینی می‌شود و در این حکم قانونی، در خصوص مستثنی نمودن این مرخصی از احکام قانونی عمومی حاکم بر مرخصی استحقاقی کارمندان دولت، ذکری به میان نیامده است. عنایت دارند در بند (ب) ماده (4) آیین‌نامه اجرایی مواد (9) و (11) قانون مذکور نیز صرفاً به «افزون به مرخصی استحقاقی» اشاره شده و لاغیر.
5 ـ به موجب ماده (84) قانون مدیریت خدمات کشوری، از تاریخ لازم‌الاجرا شدن قانون مذکور، حداکثر نیمی از مرخصی کارمندان در هر سال قابل ذخیره شدن است و کسر ساعت کار استفاده نشده جانبازان نیز که قانونگذار فقط به افزودن آن جزو مرخصی استحقاقی سالانه حکم داده است، نمی‌تواند از محدودیت مذکور مستثنی باشد.
6 ـ قائل شدن به محدودیت مذکور موجب تضییع حق کارمند نیست، زیرا به تصریح ماده (4) آیین‌نامه فوق‌الذکر، جانبازان می‌توانند با توافق دستگاه ذیربط از یکی دیگر از طرق مذکور در این ماده، به عنوان مثال محاسبه مدت کسر ساعت استفاده نشده به عنوان سنوات خدمت از لحاظ بازنشستگی استفاده نمایند که محدودیتی نیز ندارد.
7ـ فلسفه وضع حکم مقرر در ماده (9) قانون تسهیلات استخدامی جانبازان، مبنی بر کاهش ساعت کار جانبازان شاغل، حفظ سلامتی آنان با توجه به کاهش توانایی‌های جسمی و روحی ناشی از درصد جانبازی است و اینکه قانونگذار بلافاصله در تبصره (2) ماده مذکور مقرر نموده جانبازانی که نتوانند به هر دلیل از کسر ساعت کار استفاده نمایند، از مرخصی سالانه یا کسر سنوات خدمت بازنشستگی برخوردار خواهند شد نیز در راستای همین فلسفه است. به عبارت دیگر، اصل بر استفاده جانبازان از کاهش ساعت کار و استفاده از مرخصی استحقاقی جایگزین آن است، نه ذخیره کامل آن. با توجه به مراتب فوق به دلیل غیر قابل طرح بودن موضوع در هیأت‌عمومی و عدم انطباق خواسته با مبانی قانونی، تقاضای رد شکایت مطروحه را دارد.»
هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1396/8/16 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت‌عمومی
مقنن در تبصره 2 ماده 9 قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانبازان مصوب 1374/3/31 مقرر کرده است «جانبازانی که به هر دلیل نتوانند از کسر ساعت کار استفاده نمایند از اضافه کار ساعتی، مرخصی سالانه و کسر سنوات خدمت بازنشستگی به نحوی که در آیین‌نامه آن پیش‌بینی می‌شود برخوردار خواهد شد.» و در ماده 4 آیین‌نامه اجـرایی مـواد 11 و 9 قانون مذکور مقرر شده است، در صورتی که جانبازی نتواند از کسر ساعت کار استفاده کند با موافقت دستگاه متبوع به میزان کسر کار، اضافه کار ساعتی احتساب خواهد شد یا به مرخصی استحقاقی افزوده می‌شود و یا مدت کسر ساعت کار به عنوان سنوات خدمت مستخدم جانباز از لحاظ بازنشستگی محاسبه می‌گردد. نظر به اینکه حکم مقنن ناظر بر برخورداری از کسر ساعت کار به منظور شرایط خاص جانبازان است و کسر ساعت کار تاثیر مطلوب در نحوه خدمت جانبازان دارد و در صورتی که به هر دلیل نتوانند از کسر ساعت کار استفاده کنند به یکی از 3 طریق ماده 4 آیین‌نامه با آنان رفتار خواهد شد و افزودن ساعت کسر کار به مرخصی استحقاقی صرفاً مبین افزایش مرخصی استحقاقی آنان می‌باشد و به منزله افزودن به ذخیره مرخصی نیست و نحوه ذخیره مرخصی تابع عمومات مقررات استخدامی است و در ماده 84 قانون مدیریت خدمات کشوری نحوه ذخیره‌سازی مرخصی کاری حداکثر به میزان نیمی از مرخصی کارمندان در هر سال تعیین شده است، بنابراین در مورد جانبازان به هر میزان که مرخصی داشته باشند و استفاده نکرده باشند در نهایت حداکثر نیمی از مرخصی استحقاقی موضوع ماده 84 قانون مدیریت خدمات کشوری قابل ذخیره است و بخشنامه‌های مورد اعتراض که متضمن این مطلب است با قانون مغایرت ندارد و قابل ابطال تشخیص نشد.
رئیس هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی
منبع سایت صلح
ثبت دیدگاه